旧城改造相关问题探讨

郑　远

摘要：文章探讨了旧城改造的概念和内容，原有建筑物是否拆除的标准以及引发的拆迁纠纷、古建筑的保护和更新、如何减少新建筑施工对周边建筑的影响等问题。

关键词：旧城改造；拆迁；古建筑；基础沉降

中图分类号：F291文献标识码：A文章编号：1009-2374（2009）09-0116-02

近年来，全国各地各级政府开始重视城市的改造与更新，为建设一个环境优美、功能齐全、布局完整的新型城市而努力。旧城改造是城市发展的一个必然的过程。然而，在旧城改造的进程中，出现了很多问题。

一、旧城改造的概念和内容

旧城改造又称为城市的再开发或城市更新，意指根据城市发展的需要，局部或整体地、有步骤地改造和更新老城市的全部物质生活环境，以便根本改善其劳动、生活、服务和休息等条件。

旧城改造的内容主要包括三个方面，分别是：开发、修复、保护。

此处的开发指在布局混乱，城市功能丧失，城市环境质量严重恶化的城区，根据城市的总体规划，拆除全部建筑和构筑物，拓宽城市道路，新建各种必要的城市设施，重新安排合理的城市土地利用，完善城市功能，提高环境质量，彻底改变原有城区景观的大规模城市改造建设。比如城市高新区的建设、城市快速路建设，都属城市的再开发。

修复的概念是指：在布局混乱，城市功能部分丧失，环境质量正在恶化的城区，根据城市总体规划，拆除不良建筑物和构筑物，对尚可保留或具有保留价值的城市建筑物和构筑物进行保护性修缮、改造、新建各种必要的城市设施，重新安排合理的城市土地利用，完善城市功能，提高环境质量，部分改变原有城区景观的中等规模的城市改造建设，也可理解为“旧物更新”。比如临街商铺改造、旧小区改造等。

保护是指现状良好，但将来可能恶化的城区，根据城市总体规划，对具有保留价值的建筑物、构筑物、街区进行保护性修缮，强化城市功能，保护城市环境和原有地区景观的小规模城市改造建设。比如某些城市古建筑的保护和开发。

二、关于原有建筑物的拆除

（一）建筑物是否拆除必须分类评估

随着旧城改造一浪高过一浪，建筑物的平均使用寿命越来越短，随意拆迁的现象比比皆是，由此引发的巨大浪费和社会矛盾令人触目惊心。在旧城改造中，拟拆除的建筑物须进行分类评估，以不同程序最后确定其是否应该拆除。

1．自然损耗型拆除。建筑物寿命已经达到或接近设计使用年限，其实物性能已接近报废,其使用价值已丧失殆尽，对这类建筑物进行拆除就属于自然损耗型拆除。例如：城市棚户区的改造，超过50年且暴露出众多安全隐患的一般性建筑，桥梁等基础设施由于过度使用(如车辆超载，流量超负荷)，虽未达到设计年限而应提前报废等。这种拆除应当说是理由最为充分、引起争议最少的一种拆除。

2．功能落伍型拆除。建筑物原有的实物使用价值依然存在，仍可继续使用若干年限，但由于技术进步、社会发展和城市变迁等因素的影响，其原有功能已经不能适应时代的需要，因此将此类建筑物拆除，就属于功能落伍型拆除。例如旧式电影院、商场、旅馆。

对这类原有实物使用价值还在的建筑，需不需要拆除，可以参考以下两条标准：第一，有些建筑物已经成为制约城市发展的瓶颈，与城市发展规划和整体布局很不协调，这类建筑物可考虑拆除。如污染环境的工厂和阻塞交通的卡脖子楼。第二，空置程度和改造难度都很高的建筑物。如旧式影院、商场、饭店、旅馆，由于不适应社会和顾客需要，长期歇业、闲置、或处于不景气状态，又没有好的办法加以改造和盘活。这类建筑物实际上已经成为没有多少经济流量的呆滞资产，而且占用宝贵的土地和空间资源，也可以考虑拆除。

3．商业赢利型拆除。商业赢利型拆除，其主导者的出发点和动机完全是为了追求商业利益。

判断某个基于商业赢利目的而进行的拆迁和开发项目是否可行，可以参照以下两条：一是是否同时符合前述自然损耗标准和功能落伍标准，如果符合，拆除的理由就比较充足；二是如果不符合上述标准，政府、开发商、动迁户就要在平等的基础上进行协商谈判，如能达成共识，形成妥协，平衡好各种利益关系，在这样的基础上搞拆迁开发就不会产生大的问题。但是，这样的拆迁有时从局部上看是可行的，对各直接相关方都有好处，但从社会或更大的范围上看问题，因为消耗资源、造成浪费、形成新的结构性矛盾和布局不当，其合理性仍然是个大问题。因此，作为决策当局，处理这类问题必须站在全局和长远的高度审慎行事。从当前的情况看，应当收紧和严格限制这类开发。

（二）拆迁纠纷暴露出来的土地使用权补偿问题

现行《城市房屋拆迁管理条例》及相关配套法规，未对旧城改造拆迁中土地使用权的补偿及评估做出明确规定。

在具体实践中，评估机构在对房屋进行评估时，根据上述规定对拆迁房屋的区位因素的考虑，对被拆迁人的土地只是象征性地进行了一定的补偿，而没有充分考虑土地使用权补偿各种因素，从而造成被拆迁人土地使用权得不到应有的补偿。丧失了周围良好的生活环境，却得不到相应的土地级差补偿，相反拆迁腾出来的市中心等繁华地段土地产生的土地差价利益事实上无偿地由被拆迁人转移到开发商身上。这也是造成拆迁矛盾激化的一个根本原因。

（三）拆迁引发纠纷的成因及解决途径

某些城镇规划缺乏刚性原则，随意性很大。官僚主义严重，拆迁主管部门打着“公共利益”、“大局利益”的旗号关门进行的，一切由他们说了算。为了完成拆迁任务，无视社会公平正义，大搞权钱交易。拆迁人员行为不规范， 对拆迁过程监管不严等，都会导致拆迁群众对政府的误会，聚众闹事，影响了社会稳定。

综合以上分析，城市拆迁应注意以下几点：

1．旧城改造拆迁应对土地使用权进行必要的补偿。相应地，被拆迁人得到的补偿应该是拆迁房屋的价值+房屋范围内的土地使用权补偿费+其他费用=该拆迁房地产的拆迁补偿总额。只有这样，对于被拆迁人才是比较公平合理的。

2．城市规划要有前瞻性、科学性、人文性、生态性。城市规划担负着合理布局城市，促进城市经济、社会、人口、资源、环境可持续协调发展的重要职责，因此，要科学编制城市规划，正确评估并依法执行该城市规划。

3．坚持依法行政和公开、公平、公正原则。在城市拆迁执法过程中，要重视涉及拆迁工作的方方面面的利益。既要考虑拆迁者的利益，又要考虑被拆迁者的利益；既要考虑国家的利益，又要考虑公众的利益；既要考虑经济社会发展的经济效益问题，又要考虑政府化解纠纷的社会成本与管理效能问题。

4．加强拆迁主管机关执法管理人员能力建设。要加强拆迁队伍的教育培训，提高其执法人员的素质水平。地方政府和基层政府的拆迁主管部门要严格把握拆迁执法队伍的人口标准，面向社会，公开招考行政执法人员。通过岗位培训等形式，组织拆迁执法人员深入学习，系统掌握房屋拆迁、房屋估价、建筑、行政执法等方面的有关法规，让其提高法律素质和执法水平。

三、古建筑的保护和新生

在城市改造和更新的过程中，人们往往对改造后的功能提出太多要求，而没有从历史文化和居民的个人情感去考虑以什么为出发点。城市不仅是物质性的，还是精神性的，城市中的某些古建筑就是城市精神和文化的载体，旧城改造必须注意对古建筑的保护和开发问题。

对于一些已经残缺不全，破旧不堪、没有任何使用价值和保留价值的古建筑，应予以拆除。对一些古建筑进行整修使其所含有的文化底蕴得到充分挖掘，并可在其周围大力发展餐饮业、旅游业、服务业等，如：北京的故宫、平遥古城、苏州园林。此外，对旧城中古建筑应定期对其予以维修，保持其原有的历史风貌，并将因环境、时间、人为等因素所造成的损伤降至最低。

四、关于新建筑施工对周边建筑的影响

在旧城改造中，由于新建建筑物多为高层建筑，地下室有一至三层不等。在基坑开挖施工过程中，周边建筑物经常受此影响产生墙面、地面裂缝。这些裂缝多是基础沉降产生的变形裂缝。

变形裂缝一般有三个阶段，一是潜伏期，二是发展期，三是稳定期。发现裂缝时不应急于维修，而是要做好各项观测工作，包括观测裂缝的发展、基坑的沉降、位移等，待沉降及位移趋于稳定后，进行一次性修复。具体地来说，应该从以下几方面着手：

1．在施工过程中加强观测。在基坑开挖、桩基施工、地下室结构施工期间，观测基坑的沉降及位移是首要工作。特别是在基坑开挖过程中，每开挖一层必须观测一次，而且每层开挖的深度应控制在1.5米以内，根据不同的土质情况可适当调整。当沉降或位移值超过规范允许范围时，应立即采取相应措施处理。

2．采取随挖随支护的分层开挖支护措施。特别是靠近建筑物的部位，施工单位应该重点突击，随挖随支护，不宜让开挖层暴露时问太长。同时，应加强薄弱部位的锚索或土钉密度及深度，确保基坑的稳定。

3．合理选用桩型，减少桩基施工时振动的影响。对于旧城改造项目基础桩型，应谨慎考虑，并对各种桩型作技术经济比较。为减少对周边建筑的影响，建议采用静压桩。如采取捶击桩，应采取措施隔离周边建筑，如挖防振沟。

4．加快基础工程施工。由于降水是造成周边建筑裂缝的主要原因，所以，尽早停止降水是阻止裂缝发展的有效措施。只有基础工程(即地下室)完工后，降水作业停止，基坑得以回填，沉降及位移将趋于稳定，裂缝也不再发展。

5．采取必要的结构安全鉴定。房屋出现裂缝后，住户和发展商都应对此类问题持积极处理的态度，若对裂缝的发展表示怀疑或认为有危险时，可委托具有相关资质的安全鉴定机构进行结构安全鉴定，从而判定房屋的结构安全性能及使用性能，并对裂缝的维修提出建议。

参考文献

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[3]李飞．关于旧城改造问题的探讨[J]．淮北职业技术学院学报，2007，（6）．

[4]田焱，杜文．再议旧城改造中应把握的公平原则[J]．天府新论，2005，（6）．

作者简介：郑远（1962－），男，浙江宁波人，浙江省舟山市规划建筑设计研究院高级建筑师。