论行政决策中的公民参与

张秋实

摘要：公民在理论上被认为是国家的主人，公民作为国家的主人，必然会渴望参与行政决策和执行，那么如何让公民参与行政决策呢？这是我们必须回答的一个问题。本文首先对公民参与的定义和参与的理论进行了阐述，通过对中国公民参与存在问题的分析，提出从公民行政参与机制的基本前提、制度基础、关键环节和重要途径等角度，详尽阐述了构建公民行政参与机制必须着重解决的问题。

关键词：行政决策 公民参与 机制建设

现代国家从“主权在民”的逻辑起点出发对政治民主作了制度设计：人民将权力交给其选出的议会，议会代替人民行使权力；行政机关是国家意志的执行机关，依据议会制定的法律行政；司法机关是司法审查机关，通过对行政行为的审查，纠正法律执行中的偏差和对公民权利的侵害。然而，人民的作用在行政领域如何发挥，启蒙思想家们并未就此作出详细的论述。长期以来，人们只是习惯性地依靠政治家对行政官僚的控制来间接地实现行政民主。因此，民主一直被囿于政治决策层面，公民在制度操作上的行政参与空间比较狭小，公民民主权无法有效地渗透到行政过程中。因而，通过权力分散、制约，通过公民直接参与到政府行政的过程中，以防止行政权的滥用便是一种历史演进的必然逻辑。

一、公民参与的定义

关于公民参与的定义，学者们已做过相当丰富的研究。亨廷顿定义为“平民试图影响政府决策的活动”。参与的主体限定为普通公民，而不是职业政治家。参与的目标是影响政府决策，即通过劝说、施压等方式维护或改变政府政策等。㈠有的学者指出“公民参与是公民自愿地通过各种方式参与政治生活的行为”。也有人认为“公民参与是指人民通过投票、组党、加入政治的利益集团等活动，用以直接或间接地影响政治之决定的行动”。

二、公民参与的主要理论

公民参与思想在20世纪中叶，随着和平与发展成为世界各国寻求进步的主题思想，愈来愈得到人们的重视。重视民众在公共行政管理中的作用，倡导放权于民、还权于民的公共管理思想形成了现代国家政府改革的潮流。这一潮流集中地表现在“第三条道路”理论、集体行动理论和社群共同体思想等理论上。

（一）“第三条道路”理论

“第三条道路”理论兴起于20世纪90年代的英国，随后得到了美、法、德、意等国政府的支持，成为欧美国家风行的政治价值。“第三条道路”理论最重要的政策思路是，以更加开放和合理分权的体系，召唤公民采取积极的参与行动，直接参与地方或社区事务的管理，将参与型民主形式作为代议制民主形式的必要补充。㈡布莱尔曾指出，要实现“第三条道路”提出的各种目标，就必须依靠强大的公民社会、积极的政府、公私伙伴关系、权力下放和地方自治。㈢

（二）集体行动理论

公民参与是若干利益关系人进行集体选择和行动的过程，而集体行动涉及有决策能力的个人或者组织为达成共同目标而采取的合作行动。集体行为理论的代表性学者曼瑟尔·奥尔森(Mancur Olson)在《集体行为的逻辑》一书中，阐述了他有关集体行为的基本论点。在他看来，理性的个人如果没有足够的动力刺激或者外在强制，那么，其采取集体行动以谋求共同福利的努力是十分困难的，或者是根本不可能的。

（三）社群共同体思想

社群思想是另一种对公民参与网络构建和共同行动给予强力支持的重要理论。社群共同体思想强调社群、公益在实现个人权利中具有的优先地位.罗伯特.帕特南(R. Putnman)说：“共同体里的公民并不必须是完全利他主义的。然而，公民共同体里的公民追求在更广泛的公共需要背景下来理解自我利益，‘有远见的而非‘短视的自我利益，这是有助于促进他人利益的自我利益。公民应该成为其社区管理的一部分，他们承担着社区的责任，而不是把自己看做是孤立的地方政府服务的消费者。㈣

三、中国公民行政参与存在的主要问题

当代中国社会，公民对政府的政策和行动缺乏足够的信任，对政治生活缺乏基本的热情，政府在许多方面处于帕特南所指的 “独自打保龄球”的状态。中国公民行政参与存在的主要问题有以下几个：

（一）参与意识缺失。中国传统文化中存在的“官本位”、“臣民意识”等消极因素，抑制了公民参与公共决策的发展。中国传统文化是以儒家思想为基础建构成型的。国家与社会的关系浸透着浓厚的宗法等级制度，国家本位、官本位意识较强。人，相对于国家而言，历来是被统治的对象，是义务主体，对国家仅仅是服从而没有权利。

（二）公民参与行动的正当性。为着“国家的利益”、“城市的发展”等等，居民顾全大局而牺牲小我利益，是被提倡、被正当化的。很难想像居民的私人利益可以构成国家——政府需要的障碍。公民行政参与首先要面对的就是：如何为自己的行动赋予合乎支配价值的意义，他们需要为自己的行动准备“正当的”的理由。

（三）公民与政府的沟通渠道以及制度安排。目前市民利益表达渠道的不通畅，以及民意影响决策还缺少政治的制度保证，市民利益诉求无法落实或利益受损的情况频频发生，而且官民冲突的结果往往取决于官员的意志。

（四）公民参与行动组织化程度低。虽然我国有很多民间组织，但是大多数是借助于政府的力量自上而下建立起来或者干脆本身是从政府体系中分离出来的相对独立的部分。只是作为政府统治公民的工具，而不是为公民利益服务的组织，而真正站在公民一方的组织还很少，公民参与行政时的组织化程度还很低。

四、促进公民参与行政决策的政策建议和具体设想

公民通过参与行政决策来表达和维护自身的利益，是民主政治发展的必然要求。公民应该可以通过多种渠道和方式参与到行政决策中，以维护和实现自身利益。然而，当前我国公民行政参与制度还有很多缺陷。本文主要从基本前提、制度基础、关键环节、重要途径等几个方面，来思考公民行政参与机制的创新和构建，并提出自己的具体设想。

（一）政务公开和知情获悉权利：公民参与的基本前提

要使公民能够直接、广泛地参与行政决策，一个基本的前提条件就在于行政的公开化，保障公民的知情权。只有公民完全了解国家行政管理事务和社会公共事务的详情，才能有效的行使参与行政的权力。行政公开化的核心内容在于首先承认并强调公民的知情权，任何公民有权获取国家行政管理事务的信息。从另一个侧面来看，行政公开化意味着国家行政决策活动应该具有公开性，行政决策机构的设置、权力的分配、人事的安排、公共服务的提供等一系列行为都需公开，以便社会、公民了解国家事务管理的过程和结果。

（二）民主听证：公民参与机制的完善

有效的公民参与需要完善的公民参与制度来保障，而制度构建的难点及关键在于掌握行政权力与公民的参与权利之间的结合点，听证制度无疑应该是公民参与的核心机制。听证制度是指行政机关在行使行政权力作出影响公民的权利义务的决定之前，就有关的事实问题和法律问题听取当事人意见的程序性法律制度。听证作为一项民主权利，必须得到切实的维护，发挥其积极功能，产生直接的民主效力。

（三）制度化角色：公民参与的关键环节

要保证公民参与的长期成效，最好的方法莫过于在决策制定中使参与角色的作用制度化。定期对实质性资源施加影响有助于激励公民和公民团体，使其保持积极主动的态度和精神。在美国，一些城市的政府已经试验了各种各样的制度化角色及其作用。例如，伊利诺伊州本代尔市的行政官员就将社区发展一揽子拨款项目中的一些主要决策制定权力授予社区发展公民指导委员会，该委员会由城市有代表性的居民组成。㈤

（四）提高组织化程度：公民参与的重要途径

现在很多公民参与一些组织，通过组织来参与政府的决策，对政府的决策施加影响。民间组织是政府与公民沟通的一座重要桥梁。为了使得民间组织发挥更大的作用，应该加强民间组织方面的立法，逐步制定和完善相互配套的的法律、法规和规章，使民间组织制度化、规范化和法治化。同时也要加强民间组织自身能力的建设，提高民间组织的活动能力、组织和管理能力、资金筹措和运作能力。

（五）公民意识培育：公民参与能力提高的管理基础

公民参与是公民意识的直接体现，公民参与的前提和基础是公民意识的觉醒和提高。要提高公民意识，增强公民的参与能力，需要大力加强公民教育。政府由于拥有丰富的宣传、教育资源，具备促进公民学习的有力工具，而且由于政府在公共决策执行和公共问题解决上，需要公民广泛的关注、支持与合作，因此，政府应该采取宣传、发动、说明等策略唤起公民的参与，激发公民的热情，配合政府做好公共管理工作。

公民行政参与机制是一个复杂的系统工程，涉及到一系列制度体系和运作方式的变革。应当相信，大力推进这些方面的公民行政参与机制的建设和完善，将会全方位的改善我国公共行政的主体环境，奠定我国的公共行政管理的民众基础，并为全面提高我国公共管理水平创造良好的条件。◆

参考文献：

㈠ [美]塞缪尔·亨廷顿、琼·纳尔逊，汪晓寿等译：《难以抉择：发展中国家的政治参与》[M]，华夏出版社1989年版，第5、6页

㈡ [英]安东尼·吉登斯：《第三条道路及其批评》，中共中央党校出版社2002版，第1页

㈢ 陈林、林德山：《第三条道路：世纪之交的西方政治变革》，当代世界出版社2000年版， 第24、25页

㈣ [美]埃莉诺·奥斯特罗姆，余逊达等译：《公共事务的治理之道》，三联书店2000年版，第266页

㈤ [美]约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》[M]，中国人民大学出版社2005年版，第139、140页