相关政策与法规对规范独立学院管理的启示

刘全齐

[提要]为实施科教兴国战略，促进高等教育事业的健康发展，维护高等学校和受教育者的合法权益，必须有相应的政策与法规来保护各方面的权益，依法治教是所有政策与法规体现的主要原则。独立学院作为高等教育事业一个重要的组成部分，更应该规范管理，促进它的持续、健康、稳定发展。

[关键词]政策与法规；管理；独立学院

一、民办高校政策与法规的现状

改革开放以来，我国民办高等教育政策与法规的建设逐步走上正轨，目前已经基本确立了民办高等教育的法律地位，建立了民办高等教育的法律法规体系。我国民办高校的政策与法规主要经历了三个不同的阶段：

第一，萌芽阶段。1978年开始，宪法规定了民办高等教育的合法地位。中央提出要建立以政府办学为主体、社会各界共同参与的办学体制。

1982年，《中华人民共和国宪法》提出：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。

1987年，原国家教育委员会发布《社会力量办学若干暂行规定》，其中提出：“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”。

1993年，原国家教育委员会出台了《民办高等学校设置暂行规定》，对民办高等学校的设置作了较为全面而细致的规定，这对民办高校的办学质量起到了一定的保障作用。1995年出台的《中华人民共和国教育法》、1996年出台的《中华人民共和国职业教育法》也对鼓励发展民办高等教育进行了规定。

第二，发展阶段。1997年，国务院还发布了《社会力量办学条例》，这是我国关于民办教育的第一部专门的行政法规，民办高等教育法规的法律地位和法律效力有所提高。

1998年出台的《中华人民共和国高等教育法》明确提出“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革与发展”。

第三，成熟阶段。2002年，国家颁布了《中华人民共和国民办教育促进法》，这是我国第一部关于民办教育的专门法，也标志着我国民办教育的政策与法规建设进入了成熟阶段。

2003年，国务院出台了《中华人民共和国中外合作办学条例》，对民办高校中外合作办学做出了规定。

2004年，国务院出台了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，对《民办教育促进法》的各项规定进行了细化和补充。

经过多年的努力，人们对民办高等教育的认识也逐渐改变，由教育事业的“补充”发展到现在的“组成部分”，民办高等教育政策法规建设取得了重大的进展。这些相对成熟的法律体系为达到我国教育振兴行动计划的目标，提供了有力的法律依据和制度保证。

二、国外高校政策与法规的现状

通过教育立法，保障私立高等教育的发展，这是国外许多国家发展教育事业的成功经验之一，同样，在私立高等教育的发展中，教育立法也同样起到了极为关键的作用。

1日本。日本1947年的《教育基本法》首次承认了私立高校的公共性质，1950年的《私立学校法》指出：“根据文部省及地方法律程序，如果认为需要的话，政府可以资助学校法人(即私立学校创办者)，以便资助发展私立教育。”根据该法，国家承认私立大学的文凭证书，私立大学拥有自治和宗教自由，并废除了二战前私立大学保证金制度。

日本政府1975年颁布的《私立学校振兴促成法》规定了要对私立大学进行补助，以改善办学条件、提高私立高校的教学质量。

2美国。据美国全国教育统计中心统计，从建国到1978年，国会通过有关教育的立法共87部。至于涉及高等教育的立法，主要有1862年的《英里尔法案》、1887年的《哈奇法案》、1890年的《莫里尔——麦科马斯法案》(又称《第二次莫里尔法案》)、1958年通过的《国防教育法案》、1963年的《高等教育设施法》、《职业教育法》、《卫生专业教育援助法》以及1968年与1972年的《高等教育法》修正案。美国还制定了一系列教育法规，涉及到教育的各个方面，对美国教育的发展起到了保障和促进作用。如《初等学校教育法》、《人才发展培养法》、《教育总则法》、《国际教育法》以及《职业教育发展法》等，特别是1991年4月18日美国总统发布的《美国2000年教育规划》，这一法律是继《国防教育法》之后又一具有指导意义的纲领性教育立法。

三、独立学院政策与法规的现状

上世纪九十年代末出现的公有民办二级学院使得高等教育政策与法规也得到了相应的发展。教育部的《意见》之所以把原来的国有民办二级学院统一规范名称为独立学院，为的就是想确定其独立的法律地位，要实现独立学院的持续、健康、稳定发展。

1995年出台的《中华人民共和国教育法》规定，办教育不得以盈利为目的，不能以追逐利润为目的。

1997年，国务院发布的《社会力量办学条例》，这是我国关于民办教育的第一部专门的行政法规。

1998年颁布的《高等教育法》给了高校一定的办学自主权，这也是各种形式办学模式的纲领性文件，随后就衍生了其它更具体的，更具针对性的法律条文。

2002年，国家颁布了《中华人民共和国民办教育促进法》，这是我国第一部关于民办教育的专门法，也标志着我国民办教育的政策与法规建设进入了成熟阶段。民办教育促进法第46条规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策。”

2003年，教育部印发了《意见》，文件强调，自2003年起，凡普通高校试办的独立学院与意见规定不一致的要立即停办或取消招生。

2004年出台的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第四十四条规定：“出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的，可以在每个会计年度结束时，从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报。”

《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》颁布后，虽然使独立学院的工作更加规范了，但是这只是针对民办教育发展中普遍性、一般性的东西做出规定，不可能规范具体的、细节方面的问题。该法要得到切实的实施，必须有很多与之配套的法律法规予以跟进。

四、相关政策与法规对规范独立学院管理的启示

教育部在2003年下发了《关于规范并加强普通高校以新机制和模式试办独立学院管理的若干意见》及2004年的《民办教育促进法实施条例》等，主要是要通过全新的市场机制配置，实现公办高校品牌与社会资金资源的有机结合，积极促进我国高等教育资源特别是优质资源迅速、有效地扩大，进一步加快高等教育大众化、现代化的进程，更好地解决我国高等教育发展与国家、社会需求之间的供求矛盾。

第一，国外私立高校无论是质还是量都有很大的优势。独立学院在教育事业发展中具有特定的地位。要实现其量到质的飞跃，必须加强统筹力度，合理利用教育资源，既重视办学的层次化，又应重视办学的规模化；在师资、设备、教学管理等方面，确保办学质量和效果；提高质量和效益、优化结构、增强活力、走内涵发展的道路将成为今后独立学院发展的主题。

第二，我国既需要发展知识密集型产业，也仍然需要发展各种劳动密集型产业，经济建设和社会发展对人才的要求是多样化的。我国管理型、研究型人才高能低就，实用性技术人才和熟练劳动者严重缺乏的现象十分突出。独立学院的快速发展有其相当的合理性及现实基础。理论型的人才已经有很多公办高校来培养，独立学院在这方面并没有什么优势，所以它应该更注重培养具备一定理论但偏重实用型的人才，专业和课程设置，必须适应社会发展的需要。

第三，每年都有大量的独立学院出现，对独立学院进行检查清理和重新报批是一项时间紧、政策性很强的工作，是规范管理独立学院的重要环节，是保证这项工作持续、健康发展的必要措施。教育行政部门要加强领导，用战略的观点来规范独立学院这块市场，肃清当前一些办学不合法的独立学院，打击那些以办学为名，专门以牟取利益为目的的投机者，确保独立学院的办学质量。

第四，当前独立学院的发展既面临着历史性的机遇，同时也存在诸多问题。如：经营机制上产权不清；办学的自主权受限制程度较大，与所依托的高校之间法律关系不明确；管理体制不完善以及独立学院的生存发展空间狭隘等。只有从政策法规方面着手，才能从根本上解决这些问题。