公民政治参与扩大与政治制度容纳

江 浩 王立京

摘要:当前,我国公民政治参与中最主要的问题是非制度性参与。通过强化有序的政治制度建设来容纳、消化无序的政治参与现象是我国民主政治建设的可行之路。人民政治协商制度作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,作为我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式,能够充分反映各阶层利益,平衡各种利益关系,在扩大公民有序的政治参与方面具有独特的优势。

关键词:公民参与;制度;容纳;政治协商制度

中图分类号:D62文献标识码:A文章编号:1003-854X(2009)12-0013-04

一个国家的民主政治程度取决于民众的参与程度以及通过公共参与而监督和控制政治的程度,因此,公民参与是衡量一个国家民主政治的主要指标。党的十六大报告指出,要在中国共产党的领导下,依照宪法、法律的规定,有序地扩大公民的政治参与,使其制度化、规范化、程序化。这是我国公民政治参与的发展方向,也是发展社会主义民主政治的重要内容。公民政治参与的实质是把利益主体的态度意见等转变为向社会、向国家表示要求的方式。利益表达渠道和政治参与渠道畅通与否不仅影响到决策的准确性和有效性,而且关系到政治能否稳定。美国政治学家亨廷顿指出,“一个国家在政治制度化方面的落后状态,会使对政府的要求很难——如果不是不可能——通过合法渠道得到表达,并在该国政治体系内部得到缓解和集中。因此,政治参与剧增就产生政治动乱。”①中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为中国特色社会主义的一项基本政治制度,在扩大公民有序的政治参与方面具有独特的优势。在新的历史条件下,充分发挥政治体系内人民政协这一开放型、协商型制度的优势,对于扩大各界人士有序的政治参与,拓宽社会利益表达渠道,增加各利益群体与政府、各利益群体间在体制内的相互博弈能力,促进社会和谐发展,实现社会主义民主政治目标,具有十分重要的意义。

一、公民政治参与与政治稳定

西方语境中的公民政治参与概念是指公民通过一定的方式直接和间接地影响政府的决定或与政府活动相关的公共政治生活的政治行为。政治参与的主体一般是公民个体,政治参与活动主要包括公民个体的投票、选举和结社活动。在这些活动中,除了结社活动具有群体性特征外,其他活动都是高度的个体化,而一些团体性活动,比如利益集团的活动,并不在政治参与的研究之列。并且,这种政治参与是制度框架下的合法的政治行为,活动的目的仅仅是为了影响政府的决定或政府相关的活动。但中国目前的政治发展状况不能简单地套用西方语境中的政治参与概念,其主体和活动方式都可能有所不同,且政治参与的目的也具有中国特色,那就是公民政治参与的目的不仅仅是影响政府的活动,还有大量的“维权”行动和“泄愤”行动。近年来我国各地出现的群体性事件有增无减,实际上就是公民政治参与扩大的一种表现,这里面既有公民政治参与意识的提高和对自身权利的争取,也有因为公民在“政治活动过程中缺乏真正的利益代表”,表达自己利益诉求的民主渠道过于狭窄抑或缺失,不能与政府部门进行有效的沟通并表达自己的要求。当公民的利益受到损害以后,共同的愿望和利益诉求使各个个体迅速聚集成一个个群体,试图以群众的力量来争取和维护自己的有关权益,从而引发了大规模的群体性事件,这些体制外的群体性事件已经对中国的政治稳定造成了某种程度的冲击。随着我国工业化和现代化进程的加快,在相当长一段时期内,群体性事件还会大量增加。因此,如何尽快通过完善现有制度、建立新的制度,使各类群体性事件纳入可控的体制内,不至于使我国的现代化进程中断,使社会保持有序的运行状态,将是理论界和各级政府高度关注的问题。

发展中国家转型的经验表明,政治参与的相对迅速发展会在很大程度上引发政治不稳定,因为政治参与的广泛性会产生意见的分歧,尤其是在制度化程度不高的国家,过分广泛的政治参与容易使政府失去对社会的控制,导致社会的不稳定。相对于高涨的政治需求,更重要的是保持政治体制的延续性和稳定性,但保持政治体制的延续性和稳定性并不意味着对政治体制的各种制度保持完全不变,因为滞后于政治参与需求的制度僵化同样也会导致社会不稳定。随着现代社会中公民教育层次的提升,以及对现代政治理念的逐渐接受,公民诉求日益多元化,不仅仅局限于直接的个人经济利益,有时候公民的诉求是抽象的,具有价值倾向。这些价值倾向反映在政治领域,就是他们的政治参与期望。一旦这种期望通过现有政治制度无法实现,张力就会积累。即使这种张力期望在外界约束下没有表现为显性的社会冲突,对政治秩序造成直接的压力,也会造成各阶层对政治秩序的疏离甚至离异,销蚀政治制度的合法性,并最终为显性的社会冲突酝酿能量,导致难以控制的政治不稳定。相反,通过完善现有政治制度,使公民参与诉求在体制内得以容纳、消解,是缓和体制压力、增强政治合法性的重要一环,可以从长远上实现政治稳定的可持续性。

二、中国公民政治参与的历程与存在的问题

新中国成立以后,多数中国人破天荒地第一次成了国家的主人,他们带着朴素的感情参加各种社会活动,从心里拥护党,感谢政府,无论是选举,还是参加其他政治活动,都是“按上级意思做”,毫无怨言,从不怀疑,从不提出反对意见,有时候甚至连反对意见都没有。依靠人民群众这种对党和政府的忠诚,我国在新中国成立到改革开放前的30年中取得了社会主义革命和建设的辉煌成就,也为我国后来的社会主义发展奠定了坚实的基础。但是实践证明,这种以对党和政府的忠诚来替代价值判断的情感型政治参与,在短期内可能对社会经济发展有好处,但长期下去,后果却很危险。“文革”所发动的“大民主”,就是用群众的情感型政治参与代替了理性的政治参与,结果是“播下去的是龙种,收获的却是跳蚤”,使中国社会经济处于崩溃的边缘。

改革开放以来,商品经济的出现和发展,标志着新的经济结构形式的出现,使广泛的个人利益得以确立。而这种市场经济引发的利益分化就为公民政治参与提供了根本动力。利益分化和利益关系的不断调整,进一步唤醒了人们对利益的追求,提高了人们的期望值。人们普遍开始重视自身利益和权利的维护,并把宪法和法律赋予自己的公民政治权利运用、落实到具体的实践中,积极投身于政治过程和各种社会活动,使自己成为能够真正行使自己民主权利的现代意义上的公民。同时,经济发展在促进经济结构转型的同时,也引起了社会结构的转型与分化,这又进一步催生了利益的分享。利益分享的实现是需要一定的制度保障的。利益分享的实现过程也就是民主制度的建构过程。利益分享的实现首先需要一定的利益表达机制。没有充分的利益表达,就无所谓利益的分享。因此,利益分享的实现,首先要有保障公民进行充分利益表达的机制和制度的建构。“真正的民主政治是能够提供充足的而且是制度化和程序化的利益表达渠道、机会和场所的,使公民的各种愿望、要求、意见、建议等能充分而顺利地向政治系统进行表达。公民利益表达机制和制度建设的主要内容,就是不断完善和发展各种有效的利益表达渠道、机制、场所等,并使之制度化、程序化,为公民提供一个稳定的、经常的政治参与渠道。”②这样才能减缓其对社会的震荡,做到决策的科学化和协调的有效性。

我国市场经济体制的确立,造就了众多的经济利益主体。利益主体增多,其利益要求也就各不相同,如何协调好这些不同的利益要求,并把它们纳入社会秩序所要求的轨道,就对利益表达制度提出了挑战。当前,我国公民政治参与中的最主要问题是非制度性参与。笼统地说,目前的非制度参与盛行是制度性参与不足的结果。那么,制度性参与不足的制度障碍又在哪里呢?

首先,公民政治参与缺乏健全的体制和程序保障。“公民有效的政治参与需要有具体的参与制度和程序做保障,只有在制度和程序上同时有保证的情况下才能保证公民政治参与的有效进行。”③当前我国公民的政治参与制度包括人民代表大会、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域制度、基层群众自治制度等。同时,还有各级党组织、工会、共青团、妇联、职代会等政治参与的组织渠道,但是这些政治参与制度化程度低、配套性差,缺少有效的制度和程序上的保障。加之一些具体的参与实施制度和环节不够健全和完善,没有形成健全的政治参与的成熟的民主运行机制和程序,可操作性不强,使一些参与制度大多只是停留在空泛的原则上而难以具体实施。公民政治参与作为一种政治行为便决定了其无法脱离自身所附属的政治体制。公民参与状况如何,很大程度上受制于现实体制。体制类型多种多样,有政治体制、经济体制、法制体制、文化体制等,尤其以政治体制最为重要。从整体上看,我国的政治制度设置是科学的,我国社会主义制度的阶级本质决定了我国政治制度对广大公民参与政治生活的影响必然是积极的。但问题在于,多年来的实际运行情况已使一些政治制度在很大程度上流于形式。这也正是目前我国公民政治参与制度存在的主要问题:本身规范合理的政治参与制度和长期在实际运行中的不合理不规范。这种情况导致的后果就是制度化参与渠道狭窄、法制途径成本太高、民意表达机构功能虚化,许多原本是法律规定的公民政治参与权利由于种种原因而得不到落实,使得很多公民的政治参与行为在体制外进行了,呈现出公民政治参与无序化。

其次,利益表达机制阙失。正如上述,畅通的公民利益表达渠道是减少社会矛盾,聚集、整合多元利益所必须的。没有顺畅的利益表达机制,就不可能出现公民有序政治参与的局面。随着改革开放的深化和市场经济的发展,国内社会环境发生了巨大的变化。所有制结构、产业结构、经济成分、利益主体、组织形式、就业方式、利益关系、分配方式、价值取向、思想观念、生活方式日益多样化,各种利益主体展现的利益要求也各不相同。同时我国现在正处于转型期,国家制度处于建设与完善之中,现有的信访等渠道有效性较低,公民利益表达与需求的多样性易与国家制度供给滞后产生矛盾,这样使公民的利益诉求难以得到及时有效的满足,导致大量的矛盾冲突不断激化,进而影响现有的政治秩序,挑战现有的政治权威。经过改革开放后30年的利益博弈,强势利益群体已经形成了一种比较稳定的利益集团关系,并且有了相当大的利益表达能量,因而能够采取政治捐献、权力寻租等形式对政府公共政策的制定和执行产生重要影响。而诸如农民、农民工以及企业下岗职工等群体由于制度的原因已经成为了弱势群体,他们在政治决策中处于边缘化的地位。其利益要么难以得到表达,要么表达得不充分,在表达自己利益方面处于依附状态。他们在国家政治架构中常常缺少利益代表和国际上通行的弱势群体利益表达的制度化方式,再加上他们所拥有的资源有限,合法渠道又不畅,其基本权利难以得到有效的保障。利益受到侵害,甚至被剥夺,使得他们常常采取静坐、集体上访甚至围堵和冲击党政机关等体制外的途径和手段来表达诉求,维护权益,宣泄不满。这样的利益诉求表达方式由于没有合法性,必然导致社会的不稳定。“在现实中,我国大多数群体性事件中群众的要求基本上是正当合理的,至少是事出有因的。但往往由于‘有话无处说、有苦无处诉、有理无处讲,缺乏有效的情绪宣泄渠道和利益诉求机制,就常常采取体制外非法的方式来引起领导的注意,谋求问题的解决,想讨一个说法,还一个公道。”④

第三,公民政治参与的法制建设相对滞后,公民参与缺乏法制保障。虽然我国宪法和法律对公民的政治参与都作出了原则性的规定,但是法律所规定的实体性规范多,程序性规范少。法律对公民政治参与的具体制度、程序、方式及渠道并未作出具体的可操作性的规定,这就导致我国公民的政治参与行为缺乏具体和具有操作性的法律依据,这给我国公民的政治参与带来了许多问题。缺乏行使权利的具体法律程序和步骤,导致政治参与面临两种后果:或者公民行使政治参与权利时得不到具体法律的保护;或者公民行使政治参与权利时甚至会受到具体法律的约束,使公民的一种正常政治参与行为变成非法参与。

三、完善政治协商制度是容纳、消化公民参与扩大的重要途径

我国当前出现的各种政治参与无序化只能说明,既缺少连接个人和国家的安全合理的组织和制度模式,不能限制国家权力的高度集中,也缺少专业组织进行民意整合,充当公民的直接代言人,由此导致反映民意的政策输入机制匮乏,使得政府很难对碎片化的社会个体给予及时有效的回应,国家统治能力下降。当人们不能在规则内实现自己的政治愿望时,就可能突破既有的规则和制度,寻求规则之外的方式来表达自己的政治愿望,因而会形成随机而不可预知的非法政治参与,也就是无序的政治参与。稳定的政治秩序因而就不复存在了。

公民的政治参与扩大对正处于转型中的中国来说确实是个进退两难的问题。但是我们应该清楚,在我国这样的一个大国进行民主化建设,政治参与不可能是绝对有序的,某种程度上的政治参与无序化是政治参与中的正常现象,有序来自无序。但我们要重视这种无序现象,通过强化有序的政治制度建设来容纳、消化无序的政治参与现象才是我国民主政治建设的可行之路。不要过分强调表面上的有序的政治参与,否则就可能导致政治参与流于形式。

人民政治协商制度作为当代中国政治发展的产物,作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,作为我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式,能够充分反映各阶层利益,平衡各种利益关系,在扩大公民有序的政治参与方面具有独特的优势。它能够使社会各界人士广泛、深入地参加国家的政治生活,将社会各群体的意见、愿望和要求加以系统、综合的反映,最大程度地实现最广大人民的民主权利,从而有效地避免各种非制度化参与所引起的社会震荡,及时、有效地化解人民内部矛盾,创造和谐稳定有序的社会。但任何一项制度,只有进行科学化、规范化的运作才能显示它的功能和效用。因此,必须在系统总结政协制度发展历史经验和成功做法的基础上进行创新和完善,才能真正发挥它在公民有序政治参与制度建设上的效用。

从现实来看,我国经济社会发展进入关键时期,利益主体日益多元化,利益群体之间日益增多的矛盾和冲突给经济社会的可持续发展带来了严峻的挑战。首先,随着市场经济的发展,各利益主体的群体意识逐渐形成,各种民间组织纷纷涌现,其政治参与日渐活跃。目前,各行业协会、社会团体、基金会等等民间组织已遍布我国城乡,涉及社会生活的各个领域。其次,随着利益主体的日益多元化,利益群体之间的矛盾和冲突日益突出,表现为:一部分社会利益主体自体制外产生,一部分利益主体从原有体制内逸出,都成为游离力量。这种分化,使我们面对的利益主体情况更为复杂。不同的利益主体由于占有社会资源的不同和利益的差别,相互之间会产生各种矛盾甚至冲突。同时,改革的深入发展改变了传统的利益分配格局,一部分利益群体由于不能分享改革成果而产生相对剥夺感,进而对改革中的获益群体以及执政党和政府产生敌对情绪,社会中出现了新的不稳定因素,给经济社会的持续发展带来严峻挑战。可见,如何适应经济社会的深刻变化,有效整合多元利益主体,协调利益冲突,同时又不损伤社会发展的活力,构建和谐社会,成为新时期加强党的执政能力、提高政府合法性建设的一个重大课题。执政党只有面对这种多元化的社会现实,在执政理念、制度安排上不断进行创新,才能在日益多元化的变革社会中提升执政的合法性,巩固和扩大执政党执政的社会基础。

法团主义理论认为,“在一个利益主体日益多元化的社会,国家应该发挥积极作用,正视利益主体日益多元化的社会现实,建立一种与多元主义体系不同的利益团体结构,以组织化的功能团体为单元对多元利益主体进行整合,构建有序的利益表达和利益整合机制,才可以有效防止冲突强于整合的局面。”⑤详细来说,就是:减少社会中利益团体的数量;确立它们垄断性的代表地位;增强其成员的内聚程度;扩大它们的代表广度;提高它们秩序化行动的水平。在法团主义理论看来,这种利益团体结构的改变,是组织化利益团体充分发挥其正面作用的关键。这既是一个有效的代表形式,也是一个完善的社会政治结构,它体现的组织、理性、控制和协商等原则,可以使政治过程避免混乱和冲突。此时的利益团体具备了两方面的功能:一是通过组织代表成员利益;二是规范成员与组织之间的协商与互动。当然,由于这些庞大的利益团体不仅组织规模大,而且由于内聚程度高,纪律性也很强,政府必须对它进行一定程度的控制。否则,政府就能可能失去驾驭全局的能力,而政府有足够的能力和权力驾驭局势是一个国家稳定发展的前提,更何况对于我们这样一个由于现代化建设而引发很多矛盾的国家。法团主义体制下的利益团体既受到一定程度的控制,同时也代行了部分公共权力的职能。通过这一结构安排,国家与社会之间通过利益团体这一中介建立了互动机制和对话渠道,不仅消融了社会矛盾,也使二者之间的关系转向融合,而不是对抗。根据这一理论和当前我国经济社会结构,我们可以在中国共产党领导的多党合作与政治协商制度(人民政协)这个体制内从三个层次构思出这样一个制度容纳框架:

在高层,放控结合。就是执政党和政府在政协体制内按照行业、界别等在国家层次上组建各种功能完善的团体,授予这些团体在本行业内的垄断代表权,同时对这些组织进行一定程度的控制。当然,这种控制不是要具体干预和高度管制这些团体的人事、财务等方面的管理,而是通过执政党控制人大、政府对其主要领导人的选择,同时可以将一部分可以由社会团体承担的政府的公共权力授予这些团体。这种机制的建立,一方面可以既减轻国家管理社会的压力,也使政府控制了全局。另一方面由于这些功能团体强化了与所属群体的联系,内聚度增强,与国家和政府的博弈能力相对来说也得到了增强,呈现出“强国家—强社会”的格局,加强了公民社会对国家和政府的监督能力,为建立国家与社会合作的管理模式,实现善治进而实现社会主义民主政治奠定了社会基础。另外,要尽可能地让这些功能团体整合各行业、各界别的新生群体,充分聚合其利益表达,然后再通过向最高权力机关(人民代表大会)提交议案的方式表达各行业、界别的利益。这样一方面可以使众多公民个体和团体内杂乱无章的利益表达得到整合,主动化解了各种社会不满和潜在的内部矛盾与冲突,保证了社会的稳定,也培育了以行业和界别为单元的社会自治理能力,进一步促进公民社会的发育和成熟;另一方面通过向人大提交议案的形式把它们的利益需求及时、准确地传导到权力中心——政府,使公共政策的制定不仅更有针对性,而且更加公平。

中层,渗透拓展。随着社会主义市场经济发展的深入和社会分化的加快,出现了很多经济组织和社会组织,而且由于各种因素,很多该建立的组织没有建立起来,如很多外资企业在中国成立、运行多年,到现在居然还没有建立起工会组织。因此,为了整合体制外的新生力量和确保工人的合法权益,体现公平、正义的价值观,就要从高层让具有垄断代表权的这些功能团体以行业为基础,向外资、外企渗透,发展成员。同时,把大量体制外的组织整合进体制内,让大量体制外的利益需求及时、有效地反馈到决策中心,化解潜在的矛盾与冲突,在中观层次上构建和谐与合作的社会结构。

基层,有序自治。就是说除了国家对高层功能团体进行一定程度的控制之外,其他功能团体自主管理其内部事务。当然,在这些功能团体内部要建立相应的机制,确保本团体成员的利益能够得到整合,并集中表达,这样才能主动化解各种社会矛盾,保证社会稳定运行。这些机制包括:畅通的信息流动机制;严格的约束机制;科学的利益聚合机制。

为什么要在政治协商制度内建立这种公民政治参与扩大的制度容纳方式呢?一是因为中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是中国政治制度总体框架的一个组成部分,前提是在中国共产党的领导下,这样能保持中国共产党的绝对领导中心地位,不至于再在体制外重新建立一个制度,对现行制度产生冲击,可以保持现行政治制度的稳定运行。二是政治协商的主题是“团结、民主”,而且政治协商制度长期以来发挥的作用就是代表社会各阶层的利益诉求,并对执政党和政府进行民主监督。在政协制度内进行组织整合,也是政协功能的延伸和扩大,可以和原有的政协制度进行有机的衔接。但是,在政治协商制度内建立这种容纳、消化制度,需要完善政治协商制度,具体说就是要扩大政治协商制度内行业、界别代表的广泛性,吸收社会各个阶层的成员进入,而不仅仅是现在几个行业及界别的精英。

注释:

① 塞缪尔·P·亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》,王冠华等译,三联书店1989年版,第51页。

② 孙力:《利益代表机制的政治分析》,学林出版社2008年版,第67页。

③ 赵颖:《从群体性事件看公共决策中的公民参与》,《东南学术》2008年第4期。

④ 中国行政管理学会课题组:《中国群体性突发事件成因及对策》,国家行政学院出版社2009年版,第36页。

⑤ 张静:《法团主义》、中国社会科学出版社2005年版,第117页。

作者简介:江浩,男,1976年生,湖北武汉人,武汉大学经济与管理学院博士研究生,湖北武汉,430072;王立京,男,1969年生,湖北宜城人,湖北省社会科学院政法所副研究员,湖北武汉,430077。

(责任编辑 刘龙伏)