发展中国家信息公开制度践行

Ｌａｕｒａ　Ｎｅｕｍａｎ　Ｊｕａｎ　Ｐａｂｌｏ　Ｇｕｅｒｒｅｒ　王锡锌　许志永

目前，全世界有80多个国家有信息公开法案。从2003年开始，中国开始政府信息公开的地方探索，并在2007年制定《政府信息公开条例》，于2008年5月1日正式实施。信息公开，被中国法学界视为法治进程中的第二块里程碑。

在《政府信息公开条例》实施一周年之际，《中国改革》邀请国内外专家学者，介绍发展中国家信息公开制度践行的情况，他们在政府与民间社会互动中，推动信息公开的成功做法，值得借鉴。

Laura Neuman：政府信息公开暴露经销商的腐败行为

政府信息公开的价值是什么呢?是提高政府的透明度，并让政府为他们的行为负责；消除人民由于信息不对称带来的恐慌情绪；可以让政府提供更好的公共服务同公民建立良好的关系；帮助政府更加高效地利用一些稀缺资源；可以让民众更好地参与政治，参与公共生活，更好地理解政府的政策。

把更多的信息提供给公民，他们反而会觉得更加安全。如果没有政府信息公开，谣言就会开始流传，进而引起社会的动荡。以我在玻利维亚的经历为例，玻利维亚和邻国智利有着将近一百年的战争。当时有一个传言，说玻利维亚的总统秘密签署了一个协议，允许向智利提供石油。当时人们听到谣言非常愤怒，认为不能向他们一百年来的敌人提供石油。玻利维亚的总统拿不出有效的证据来证明他没有签署这样的文件，结果很多公众游行示威以及闹事，玻利维亚的总统最后不得不放弃了总统的职位，逃离了这个国家。

再一个例子，在印度西南部一个很贫穷的村子拉基斯坦，可能也是全球最贫困的地方之一。村民运用政府信息公开制度获得了很多政府文件。有一次，村民获得一份人们可以得到粮食补助的文件。因为政府本身没有能力发放粮食，就通过市场代理发放，村民每个^填写一张卡片去领取粮食。每个人领取粮食的时候都会签名字，签满之后经销商就去找政府换取新的单子，向政府要新的补助。但是，村民们发现，有很多人并没有领到粮食，但是经销商的名册上已经签上了。于是，他们就在公共听证会上念名单上的名字，有些被点到名的村民说他们并没有得到那样的补助。这样，经销商的腐败行为通过政府信息公开被揭发了出来。实际上，是经销商通过冒用一些名字把名册填满，然后再向政府要更多的粮食，进而把获得的粮食在黑市上卖掉，以此来发财。这个例子最有意思的结论是，当地政府意识到要自己发放救济粮而不能通过腐败的中间商发放。

不过，对于任何国家来说，信息公开都面临着五大挑战。

第一个挑战是改变秘密的文化，世界上几乎所有的政府都有秘密文化的历史，而且秘密文化不仅仅存在于政府之中，实际上也存在于公民之中，但有多少公民是知道自己有权获取政府信息的呢?

第二个挑战是落实。第一个阶段是立法，中国已经完成了这个阶段；其次是立法的实施，这一阶段最为困难。很好的落实公开法，既需要政府意愿，也需要政府的承诺。在实施方面所面临的挑战是保护法律框架使其有足够的力度保证信息能够公开。如果有其他的法比这个法的权力大，要想公开这些信息就显得非常困难；同时要建立合理的体系和流程；还要有足够的资金和基础设施。

第三个挑战是建立执行信息公开的责任体系，公民对政府的行为不满应有一个有效的渠道去上诉和申诉。

第四个挑战是公民有权利获取信息。

第五个挑战是需求方面，如果民间没有需求，这个法律法规无论有多么的好，都会开始萎缩，变得没有用，政府也不会情愿去做政府信息公开的工作。

Juan Pablo Guerrer：墨西哥有个独立的联邦信息公开委员会

墨西哥是一个联邦制国家，一共有32个州。与中国不同的是，我们的立法先从联邦开始，之后到各个州，中国立法顺序则相反。

《信息公开法》是墨西哥在困难的民主进程中所迈出的最大一步。知情权在墨西哥是一项基本权利，被写在《人权宪章》之中。关于墨西哥政府信息公开模式的主要经验有如下几个：

所有的政府信息，在法律规定中都应该是公开的，这些信息属于人民。这个信息从政府机构里出来，有两种选择，一个是在最开始的时候公开，如果不是这样，信息早晚也要公开。例外是暂时性的，如果政府拒绝公开，就必须有明确的证据证明公布这一信息会危及到公共安全。

墨西哥设立了一个独立的委员会，由五名委员组成，相当于一个行政法庭，最终做出的决定对政府具有强制性。委员会能够验证任何信息是否属于机密信息，也有责任帮助申请者申请。委员会的存在保证了第一次拒绝申请的人和最终作决定是否公开的人属于不同的机构。我是五个委员之一，过去是一位大学教授。这五名委员当中大多数都是有学术背景的，我们结束了这个工作之后，还会回学校教书。

该委员会的具体工作程序是，如果有一个投诉因为涉及到国家的一些机密，不能获取国防部的信息。那么，投诉就首先到这个委员会。委员们在分析这个案件后进行投票。如果我们证明信息涉及到了国家机密，我们就可以认定国防部是正确的。如果申请者对这个判决不满意，仍然可以去法庭进一步投诉。如果我们判定信息可以公开，这个决定就是强制性的，必须实施。据我所知，在我们做出判决的大约2万个案件当中，只有不到300件向法庭进行上诉。上诉需要时间、律师和金钱。而向委员会投诉，只需在网上点击一下就可以了，根本不需要律师。

在墨西哥，《信息公开行政程序法》是由《信息自由法》来监管的。例如，旅游部给相关的公司进行授权，让他们进行相关的业务，发布相关的信息。授权的过程是保密的，但当这个授权结束后，所有的信息就能够让人们看到。假设得到授权的公司表现的不好，相关部门就可以取消它的授权。假设在授权的时间段有一个信息请求，要求所有的相关信息公开，旅游部就有权说整个信息是保密的。申请者在被旅游部拒绝后会向独立委员会进行投诉。当然，这是一个非常复杂的案件，委员会肯定要一点一点地去做，要公开所有决策过程中的每一步。

在墨西哥，任何机构和任何人都可以提出申请，不一定必须是墨西哥人或墨西哥公民，十三岁的孩子同样也可以申请。更为重要的是，申请人不须证据证明申请公开的信息和他有法律上的利益。政府不能够问申请者“你为什么要申请公开信息”，只能决定该信息是公开还是不公开。如果决定这个信息可以公开，申请者是谁不重要。

在墨西哥，申请者通过网上申请获取信息。我们有这样一个网站，申请者可以上网输入名字，然后选取他想要获取信息的机构，不需要亲自到任何机构，不需要暴露身份，甚至不需要是真名，即使申请者叫“米老鼠”，政府必须作出回应。这种在网上的匿名申请制度对于墨西哥《信息公开法》的成功施行起

到了非常重要的作用。

墨西哥政府对于信息公开的益处是非常了解的，但是单单这一点还不够，我们必须需要一个强大的公民社会，整个信息公开的法案和体制才能得以顺利实施，否则政府仅仅告诉公民有这样的权利而没有去实施，是没有意义的。实际上，如果想和一个普通人说国家预算有一定的用处，并不是那么容易。这需要一个社会的协调员来充当中间人。我们的一些媒体记者朋友们，他们的工作是帮助我们解释和分析相关的政府信息。我们还需要找一些公民相信的信息组织来针对不同的人群，不同经济状况的人群，让他们相信信息权对他们是有用的。

王锡锌：韩国法律职业团队推动信息公开

对于政府信息公开而言，除了政府自上而下的政治决断和推动之外，成功的政府信息公开的实践，还需要另外一个非常重要的方面，那就是自下而上的社会推动和社会动员。

在墨西哥，有组织的社会团体在政府信息公开实施过程中发挥着非常关键的作用，一方面将许多弱小的声音放大，另一方面使各种各样雷同的申请，由一些机构集中实施，从而也使制度运行的成本得以降低。

在韩国，信息公开制度同样取得了非常惊人的成功，政府对民众申请的信息有很高的回应率。韩国有一个由法律精英组织推动的社会动员活动。法律精英组织提供政府信息公开的咨询、顾问工作，通过推动、倡导甚至直接行动，进行社会动员，推动政府信息公开。这样的一种组织对于发展中国家，特别是对于NGO不太发达的社会，承上启下，有力地推动政府信息公开的制度运行，这也许是一个值得借鉴的做法。

除了NGO和法律职业精英的推动之外，在发展中国家，媒体的作用也是非常重要的，尤其是在信息公开制度运行的早期。在越南，媒体对很多信息的报道、对很多热点话题的讨论非常活跃，也相当开放。政府对媒体有时也会施加一些影响，但是媒体仍然是推动政府信息公开和披露的无可否认的重要力量，特别是声音放大功能、民意制造(opinion-making)以及聚焦功能。

我们还看到，在过去的一段时间里，一系列的个体行动，特别是一些典型的测试性信息公开申请个案，与政府的决断和政府的意愿结合在一起，共同推动了政府信息公开制度发展。在这一过程中，公共媒体扮演着非常重要的角色。

为了推动政府信息公开制度可持续地发展，我们应如何更好地整合社会的力量?个体的行动者、社会组织、法律职业团体以及媒体，应当以何种方式有效、有序的社会动员整合起来，这正是我们当下必须思考的关键问题。

印度自2005年10月实施《信息权利法》以来，公民社会在监督政府财政透明、监督司法公正等各方面取得了很大成效。2009年3月19日，我旁听了印度推动信息公开的众多NGO组织在新德里尼赫鲁图书馆召开的会议，与会的NGO组织负责人、专家学者以及个别国会议员总结分析了《信息权利法》实施三年半以来信息公开运动的经验与教训。一位学者的抽样统计数字显示，80％以上的各级政府部门都能对公民的信息公开申请做出书面答复，满意或基本满意的能达到60％以上。通过就公民对各级政府信息公开满意度进行排名，满意度最高的是中央政府各部门。众多印度公民在涉及政府财政透明、公共工程预算和支出、土地征用补偿甚至法律个案程序透明度等各方面，利用信息公开法律维护了自身权益。

许志永：信息公开法给印度带来很大变化

印度信息公开取得的成就，与信息公开法律本身设置的制度、比较发达的公民社会、自由的新闻媒体以及印度的民主制度有关。

印度的《信息权利法》设置了独立于政府部门的信息委员会，用于保障信息公开法律的实施。《信息权利法》一共六章，却用三章内容分别讲述中央和邦信息委员会的组成、产生方式、任期、任职条件、工资津贴标准、去职条件，以及信息委员会的权力和处理程序，几乎占去了整个《信息权利法》一半多内容。这些规定确保了委员会的相对独立，以及类似于专门法庭的地位，信息委员会在审理关于信息公开的申诉时具备很多民事法庭的权力，并可以对任何不履行义务的公共管理部门进行经济处罚。

印度的信息公开主要是靠NGO组织和媒体推动的。普通公民在最开始未必意识到，信息公开法律对于健全民主制度以及保障公民权利方面的重要意义，这需要NGO组织去启蒙和推动。印度的媒体在推动信息公开与监督政府腐败方面也起了非常重要的作用，他们可以几乎不受限制地批评政府，声援NGO组织的行动。

当然，印度比较健全的民主制度是信息公开法律能够得以运行的根基，这包括独立的司法以及政党竞争制度等等。印度一些政府部门过去两年曾经试图修改《信息权利法》，主要原因是信息公开法律要求政府不仅公开有关信息，而且要公开有关政府做出决定的内部过程，比如哪位负责人签字等等，他们认为这样会损害政府工作秘密使得一些官员不敢签字。这个修定法律的提议，最后在NGO和媒体的反对声浪中，在众多反对党的阻击下搁浅了。

当下，从中国的实际国情出发，可以借鉴印度信息公开经验的方面包括：推动独立于政府的部门以保障信息公开；司法部门应当肩负起保障公民信息公开底线的职责；扩大NGO组织和媒体的言论空间，推动信息公开实践。