美国应对金融危机的监管法制改革新动向

周德洋

《银行控股公司现代化法2009(草案)》评析

2009年6月18日,美国总统奥巴马公布了财政部起草的一项名为《金融监管改革——一种全新的基础:美国金融监管体制的重构》(简称《金融监管改革》)的方案。该方案包括五部分的内容:一是促进对金融机构的稳健监管;二是对金融市场实施全面监管;三是保护消费者和投资者,防止其遭受金融滥用;四是向政府提供其管理金融危机所需的工具;五是提高国际监管标准并改进国际合作。

金融监管的价值定位:由“分业监管”走向“联合监管”

美国财政部起草的《银行控股公司现代化法2009(草案)》对金融监管政策进行重大转变,由“分业监管”走向“联合监管”。其中将对大型、高杠杆以及高关联度的金融公司及他们的子公司进行全面充分的监管作为首要目的,意图通过让大型、高杠杆以及高关联度的金融公司接受理事会联邦储备系统全面的监管来缓和对金融稳定的威胁。其主要体现在下列几个方面:

加强对本国和外国一级金融控股公司的监管

放宽金融公司的认定范围。《银行控股公司现代化法2009(草案)》要求在《1956年银行控股公司法》的第二部分的最后增加关于美国金融公司和外国金融公司的界定。该草案将依据美国联邦或者州法律成立或组建,或者全部或部分、直接或间接在美国开展金融活动的银行控股公司或者其他公司认定为美国金融公司。同时,它还把在美国以外的国家成立或者组建,全部或部分、直接或间接地(包括通过在美国的分支机构)在美国开展金融活动的银行控股公司或者其他公司认定为外国金融公司。这无疑放宽了金融公司的范围。据此,美联储可以将符合条件的金融公司认定为一级金融控股公司,从而纳入到《银行控股公司现代化法2009(草案)》的规制范畴。

明确一级金融控股公司的认定标准。鉴于联合监管的需要,《银行控股公司现代化法2009(草案)》首先明确一级金融控股公司的认定标准。其中,美联储将美国金融公司认定为一级金融控股公司需要考虑如下相关因素:一是公司金融资产的数量和性质;二是公司债务的数量和种类,包括对短期资金的依赖程度;三是公司资产负债表外风险的范围和程度;四是公司同其他主要金融公司交易和关系的程度;五是公司对于家庭、商业、州或地方政府信用以及金融体系流动性十分重要;六是金融服务监管委员会推荐;七是理事会认为合适的其他因素。对于外国金融公司,美联储理事会也应考虑同上述类似的相关因素。

加强对一级金融控股公司的监管。为防范一级金融控股公司对全球或者美国的金融稳定或者经济产生威胁,《银行控股公司现代化法2009(草案)》明显加强了对一级金融控股公司的监管。该草案规定,从美联储理事会将其认定为一级金融控股公司之日起180天内,该一级金融控股公司均应到美联储理事会进行注册,并提交美联储理事会认为必要和合适的可以实现监管目的的信息。同时还规定,一级金融控股公司及其子公司还必须向美联储理事会提交报告。此外,美联储理事会还要求一级金融控股各公司定期报告对于信贷风险所采取的快速且合法的解决方案,它包括在面对严重金融危机时实施的合法快速的计划、单个一级金融控股公司与其他一级金融控股公司之间互相的信贷风险敞口的性质和范围等。

强化美联储职能及金融监管机构之间的协作

扩大美联储权利。按照《金融监管改革》的设想,授权美联储监管所有系统风险重要性机构,美联储应该拥有权利及责任对一级金融控股公司实行联合监管。这样一来,美联储监管的对象由目前的银行和银行控股公司扩大到投资银行、保险公司等系统性风险重要性机构。《银行控股公司现代化法2009(草案)》明显扩大了美联储的权利。根据规定,如果美联储理事会认为某一金融公司发生的实质性金融危难在经济承受压力期间对全球或者美国的金融稳定或者经济产生威胁,那么美联储理事会就可以在没有委托授权的情况下,通过规章或命令的形式将该金融公司认定为一级金融控股公司。被认定为一级金融控股公司后,该公司需要到美联储进行注册,并履行报告义务。

从上述规定来看,这不仅使得美联储可以对大型的银行业控股公司进行监管,而且还可以对规模和复杂性与上述银行业控股公司相当的所有非银行金融公司进行监管。

加强国内金融监管机构之间的协调合作。《银行控股公司现代化法2009(草案)》还强调国内金融监管机构之间的协调合作。为促进信息的共享和协调,识别新出现的风险,该法要求成立金融服务监督委员会,赋予该委员会有收集任何金融机构相关信息的权利。该委员会可以就如何识别那些破产可能会威胁金融体系稳定的金融公司向美联储提建议。在一级金融控股公司的认定上,如果该公司拥有一个或者多个功能上已被相关监管机构监管的子公司,那么美联储在做最终认定决定前就应该同每一个子公司的主要联邦监管机构进行磋商。在要求金融控股公司提供最新的审计或者未被审计的财务报告时,如果该金融公司存在一个主要的金融监管机构,那么美联储应该同该金融监管机构进行协商,并最终决定是否可以从该金融监管机构获得。

建立国际磋商合作机制。《银行控股公司现代化法2009(草案)》还要求建立一种国际磋商合作机制来加强监管。该草案规定,美联储理事会和美国财政部应该同外国伙伴进行磋商,通过多边机制来达成共同监管协议,从而形成对大型、高杠杆率和高关联度的金融公司进行全面审慎监管的制度。同时,对于外国一级金融控股公司的监管,美联储理事会还应参考其对美国一级金融控股公司的监管标准,使其符合《1991年加强对外国银行监管法》所确立的给予外国银行“互惠性国民待遇原则”的要求。

进一步落实审慎监管原则

加强宏观方面的审慎监管。为了降低一级金融控股公司对美国金融稳定和经济的风险,美联储通过法律或命令来实现对一级金融控股公司的审慎监管原则,以期用最低的成本来实现金融稳定的最大化和美国经济金融的长期稳定。《银行控股公司现代化法2009(草案)》加强了宏观方面的审慎监管,努力在鼓励金融机构竞争、注重金融体系效率的同时,尽可能寻求竞争与稳定、安全与效率的有机结合。

微观方面实施更为严格的审慎监管原则。《银行控股公司现代化法2009(草案)》对于一级金融控股公司的审慎监管标准比银行控股公司的审慎监管标准更严,这主要体现在风险的资本要求、限制杠杆率、流动性要求、全面风险管理要求等方面。这使得一级金融控股公司在美联储认定和注册后拥有充足的资本金和良好的管理。

拓展审慎监管的范围。《银行控股公司现代化法2009(草案)》进一步延展了审慎监管的范围。它对一级金融控股公司的联合监管延伸到母公司及其所有子公司。美联储可以要求其提交报告、接受检查、或对其实施更高的审慎标准或更加严格的业务限制,也使得在美国境内拥有资产或者开展金融活动的外国金融公司的子公司在一定程度上也受到审慎监管原则的制约。

加强微观监管:注重金融控股公司法人治理结构

严格一级金融控股公司的资本金要求。《银行控股公司现代化法2009(草案)》以资本金为标准将一级金融控股公司分为资本充足、资本不足、资本明显不足、资本严重不足四类。虽然《1956年银行控股公司法》第6(C)部分对银行控股公司的资本金有明文规定,但是美联储还进一步要求一级金融控股公司限制杠杆比率和进行全面风险管理。当一级金融控股公司资本明显不足时,美联储通过限制有形资产和总资产的比率在某一特定水平来限制杠杆比率。当然,其还必须满足有形资产至少占总资产的2%,并且不超过要求的最低限度资本金的65%这一条件。

限制一级金融控股公司的信贷风险敞口。按照《银行控股公司现代化法2009(草案)》的规定,美联储可通过法规来禁止一级金融控股公司对任何非关联公司的信贷风险敞口超过其股份和盈余总和的25%,在必要的时候,美联储甚至还可以采取更低的比例标准。对于信贷风险,该草案进行了详尽的列举性规定。这些规定比以往的规则更为严格。

强化一级金融控股公司的信息披露义务。为了和《新巴塞尔资本协议》所规定的信息披露义务接轨,同时便于对一级金融控股公司的风险敞口、资本充足程度以及风险管理能力进行市场化评估,美联储要求一级金融控股公司按照其要求定期进行公开信息披露。在进行信息披露时,应该遵循信息披露的真实性、准确性、完整性、及时性和有效性等相关标准。

对一级金融控股公司的高管薪酬进行限制。在没有事先获得美联储书面同意的情况下,一级金融控股公司将不能向高级管理人员支付奖金红利。同时,在该一级金融控股公司存在资本金不足情形之日起十二个月,不能向高级管理人员提供超过管理层平均水平的经济补偿(不包括奖金红利、股票期权、股息)。

加强监管一级金融控股公司的并购行为。考虑到混业经营所带来的并购活动增多的现象,《银行控股公司现代化法2009(草案)》对其亦进行了相应规定。如果是基于《1956年银行控股公司法》第三部分的目的而进行并购,那么该一级金融控股公司可以被认定为银行控股公司。对于非银行公司的并购,该草案确立了大型并购的提前报告制度、例外机制、报告程序、审查标准、银行控股公司的适法性。

健全退出机制:完善资本不足的救济机制

要求资本不足的一级金融控股公司递交资本金恢复计划。对于存在资本不足情形的一级金融控股公司,美联储要求其在合理期限内(一般是45天)提交一份资本金恢复计划。该计划书应详细说明公司实现充足资本的步骤,计划每年公司能达到的资本水平,公司如何按照本法的规定恪守限制和实现要求,公司参与活动的种类和水平以及其他美联储所要求的内容。此外,对于资本不足的一级金融控股公司还存在资产增值限制、并购和开展新业务的提前同意等要求。

对资本明显不足的一级金融控股公司采取特别授权行动。如果某类金融控股公司资本明显不足或者出现资本不足的某类金融控股公司没有递交和执行资本恢复计划,那么美联储可以要求其进行资产重组或者注资,并限制其与关联公司之间进行交易。同时,为改造公司,美联储还可以要求其重新选举董事、解任董事或高级管理人员并聘用合格的高级管理人员以提振公司信心。此外,美联储还可以采取措施限制该公司的资本增值,并要求剥离不良资产等一系列措施。

对资本严重不足的一级金融控股公司的强制性破产要求。当一类金融控股公司出现资本严重不足情形时,美联储应该在出现该情形之日起90日内要求该公司按照美国破产法要求递交破产申请。

对我国的启示

虽然我国推行的“一行三会”及“分业经营、分业监管”的金融监管框架在一定程度上有助于避免出现类似于美国的次贷危机。诚然如此,美国《银行控股公司现代化法2009(草案)》的主要原则和精神值得我们学习和借鉴。

积极推行以统一监管为目标的金融监管体制改革

近年来,我国金融业迅猛发展,发展金融控股公司并开展混业经营活动逐渐成为各大型金融机构的重点发展方向。在这种情形下,我们应清醒认识到我国现行监管体制存在的问题。如何对大型复杂化集团化的金融机构进行监管;如何新型复杂金融产品加强风险监管;各监管机构之间如何进行协调合作;如何防止监管套利和监管空白;对内外资金融机构的监管标准如何协调和统一;如何在监管和金融自由之间寻求合理的界限,等等。这些问题目前并未得到妥善解决。美国《银行控股公司现代化法2009(草案)》重点加强了对大型、关联金融公司的统一监管。因此,我国在前期金融监管改革的基础上,有必要继续对银行业、证券业、保险业的监管资源进行整合,以精简机构、提高效率为原则,积极推行以统一监管为目标的金融监管体制改革亦应成为我国金融监管改革的前进方向。

进一步强化审慎监管原则

由于我国2001年加入WTO时承诺大幅度开放国内金融业,为应对外资金融机构的挑战,我国积极提高中资金融机构的国际化水平,并引入了以风险为核心的审慎监管原则。例如,以风险为基础的贷款质量五级分类管理体系,逐渐强化资本充足率的监管,完善专门性监管机构,解决国有商业银行巨额不良资产,推进国有商业银行股改上市。这使得我国的金融监管体制得以逐步建立和完善,并提高了应对金融风险的能力。虽然引进了一定范畴的风险监管措施,随着金融业务的发展和创新,监管的漏洞和风险监管不足日益凸显。因此,进一步强化审慎监管原则,建立科学的金融机构风险评价体系,通过风险监管来识别和衡量金融机构的风险点,并寻找合适的防范和化解金融风险的相关措施,寻求金融机构外部风险和内部风险控制的有机结合,已经成为当务之急。

加强信息披露制度建设

真实、准确、完整、及时和有效的信息披露制度一直以来是各国金融机构信息披露制度改革的发展方向。正是由于美国各监管当局对大型金融机构推出的复杂金融衍生产品信息披露制度缺乏明确要求,导致大型金融机构对复杂的金融产品的信息披露不充分,这使得没有得到充分信息的投资者很难做出正确的投资决策。提高金融机构和创新性复杂金融产品的透明度,加强信息披露制度建设,应成为我国信息披露制度建设的重要内容。我们应完善信息披露相关立法,对于信息披露不真实、不准确、不完全、不及时或者无效的情形施加相应的法律责任,对故意欺骗投资者的行为追究民事责任、行政责任甚至刑事责任。

完善金融机构退出监管机制

2007年6月1日实施的《企业破产法》第134条有了关于金融破产机构的具体规定。值得注意的是,该《企业破产法》规定,金融机构实施破产的,国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。但是作为与该法配套的行政法规确还没有出台。当金融机构不能清偿到期债务并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力时,如何对其进行接管、托管、宣告破产等尚缺乏详细的可操作细则。同时,由于存款保险制度等配套措施尚未建立,对于这些具有高负债、涉及众多利害关系人的金融机构实施破产很容易造成系统性风险和社会信用危机。为规范我国金融机构的市场退出机制,应尽快出台与我国《破产法》相配套的《金融机构破产条例》,以进一步完善金融机构破产的具体操作规则。

(作者单位:中国工商银行法律事务部)