论我国农村金融制度结构的内在缺陷

易棉阳　颜嘉川

摘要：我国农村金融制度结构的内在缺陷突出表现在三个方面：农村金融组织制度缺陷、农村金融市场制度缺陷和农村金融监管制度缺陷。解决我国农村金融制度结构性缺陷问题的关键在于政府扶植农村金融成长的同时还要积极引导其内生成长。

关键词：农村金融组织制度；农村金融市场制度；农村金融监管制度；缺陷

按金融制度学理论，金融制度是有关金融交易、组织安排、监督管理及其创新的一系列在社会上通行的习惯、道德、法律法规等构成的规则集合，它由金融组织制度、金融市场制度和金融监管制度三个子系统组成。本文根据金融制度学给出的金融制度结构分析框架，从整体上审视我国农村金融制度结构的内在缺陷并提出重构我国农村金融制度结构的若干政策建议。

一、农村金融组织制度缺陷

自1994年金融体制改革之后，一个新的农村金融组织体系逐步形成。这个组织体系由三大块组成，即政策性银行（中国农业发展银行、国家开发银行农村信贷部）、商业性银行（中国农业银行、农村合作银行、农村商业银行、农村信用合作社）、非银行金融机构（中国农村发展信托投资公司、中国经济开发信托投资公司农村信贷部）组成，农村信用合作社、中国农业银行、中国农业发展银行是当前我国农村金融组织体系的主体，其中，农村信用社是核心。农村金融组织体系改革的目标是使其能更好地为“三农”提供金融服务，但从10多年的运行实践看，农村金融组织体系并未完全朝改革目标迈进。表现为：农发行“有头无脚”，目前农发行只有总分行两级机构，在地县没有设立基层机构，致使经营管理出现断层，且从1998年之后，农发行只负责粮棉油收购资金的供给，实际上蜕变成为了一个粮棉油收购银行；中国农业银行“有名无实”，1998年后，农行撤离了县及县以下的绝大部分分支机构，留下的分支机构受严格贷款审批制度的约束，难以大规模开展农贷业务，它们实际上成为了上级农行在农村的储蓄所；农村信用合作社“有脚无头”，至今农信社没有中央级机构，省级联社也刚刚建立，使其难以获得政府的支持，资力薄弱、经营管理水平低、不良贷款率高等问题长期得不到解决，严重制约了其支农功能的发挥。在农村金融组织体系的构成排序上，主要有两种模式：一种是以政策性金融为主，一种是以商业性金融为主，我国农村金融组织体系属于后一种模式。但从我国实际情况看，农业投入长期不足导致农业基础设施落后，综合生产能力低下，成为制约我国农业产业化与现代化进程的主要因素，农村公共物品建设将是农村建设的重点，公共物品的非排他性和非竞争性决定商业性金融不可能提供足够的公共物品，以商业金融为主的农村金融组织体系不能适应新农村建设的需要。况且从国际经验看，各国农村金融机构绝大部分是政策性金融机构。10多年来，政府对农村金融机构的业务范围作了多次调整，但对政策性业务与商业性业务仍然没有明确划分。作为政策性金融机构的中国农业发展银行，其农贷业务除少量贷款外，大部分为硬贷款，执行与商业银行一样的固定贷款利率，没有体现政策性优惠。中国农业银行是商业性质的金融机构，却承担本属农发行的部分农业综合开发贷款，如粮棉大县发展经济贷款、星火计划及科技开发贷款等。使政策性金融机构不能很好地发挥政策性农贷的支农作用，商业性金融机构不能真正按照商业银行的经营规则运行。这种状况造成两个不良的后果，一是农业金融机构的非农化偏好得不到有效的遏制，如农业银行2004年的农业贷款额占其贷款总额的比重仅为18.43%，而工商业贷款占比却达24.71%。二是发达地区的比较利益较高的农业产项目重复投入，不发达地区的比较利益较低的农业项目则无人问津，使农贷资金配置发生偏差，造成农业经济的畸形发展甚至出现负增长。

在农村金融组织体系比较成熟的发达国家，合作金融是其最重要的构成因子，但在我国的农村金融组织体系中，合作金融却长期缺位。从表面上看，农村信用社是一个合作金融组织，但由于长期以来农村信用合作社一直是官办金融机构的基层机构或附属组织，使它丧失了合作金融的基本特征。首先，农村信用社不是按自愿的原则组建的，而是依靠行政力量强制捏合的，其次，它没有体现合作金融组织的互助合作精神，社员与农村信用社之间的贷款程序与商业银行基本相同，贷给谁、贷多少、抵押担保程序，社员都不能享受优先权利。再次，管理上缺乏民主性，社员对信用社的财务状况没有任何知情权和监督权，对信用社主任的任免社员大会也没有决定权。最后，赢利是农村信用社的经营目标，没有体现合作金融机构应该主要为社员服务，不以赢利为目标的原则。2003年开始的农村信用社试点改革，把商业可持续作为农村信用社的改革取向，出于自我发展的需要，农村信用社必须把盈利性作为其主要经营目标，实际上，农村信用社已经成为了一个商业化金融机构。

二、农村金融市场制度缺陷

“二元金融”格局下的我国农村金融市场存在严重的结构性缺陷。货币市场构成了我国农村金融市场的主体或全部，资本市场、外汇市场、黄金市场和金融衍生品市场则仅仅是一个概念。结构性缺陷使农村金融市场难以发挥其应有的功能，就集聚功能而言，农村金融市场集中了农村居民的储蓄存款，但却没有把储蓄就地变为农业投资，而是流入了城市和非农产业，加剧了农村的“失血”症状，1978—1996年间，农村金融市场净流出资金7815亿元，近年来有所改观但未根本改变，如农信社2000、2001、2202年对农户贷款和农户的储蓄存款比例分别只有29.0%、32.1%、35.9%；就分配功能而言，由于信贷管制，农村金融市场难以通过价格机制实现资金的合理流动，从而实现资源的有效配置；就调节功能而言，由于农村地下金融规模太大，货币供需规模难以测定，使农村金融市场难以通过调节货币供需从而调节社会总需求的平衡。

农村金融市场制度的缺陷还突出表现在其不规范性与脆弱性上。按照规划化与组织化程度的高低，农村金融机构可以组成图1序列：

在序列的左边，是规划化和组织化等级较低的民间借贷行为，越往右边，规划化和组织化程度越高，最右边是中国金融体系的核心部分——商业银行。从理论上讲，金融机构的业务深化度越高，向社会大众提供的金融服务所占的比例在全社会金融业务中所占的比例也就应该越大。商业银行和农村信用社应该提供农户所需资金的大部分。但调查结果却与之完全相反。全国的总体情况是：农户从商业银行和信用社融入的资金所占比例不到30%，从私人部门融入的资金量比例却高达70%以上。这种状况在中西部地区还要严重，如江西省上饶市的农户从商业银行和信用社融入的资金所占的比例只有6%，从私人部门融入的资金量比例却高达90%以上。私人借贷一般没有书面协议，有的甚至连口头协议都没有，完全依靠伦理规则来维持借贷双方的债务关系，这里面隐藏着巨大的道德风险，也折射出中国农村金融市场的极不规范性和脆弱性。

三、农村金融监管制度缺陷

农村金融监管关系到农村金融组织体系能否有序运行和农村金融市场能否健康发展。在“金融二元化”格局下，农村金融因为其落后出不了什么大乱子而没有引起管理层的足够重视，致使农村金融监管制度建设比较落后。

从宏观层面看，农村金融监管制度存在两大缺陷。其一，在金融业分业经营、分业监管的大背景下，最高层至今没有设立管理农村金融的专门机构，来统一负责农村金融活动的宏观决策，组织监督农村金融运作。农村金融的特质性决定分业监管不可能实现对农村金融的有效监管。如监管机构管理商业银行主要监督其资产负债情况，对其资产贷款流向则显然不是重点监管内容，这就是为什么中国农业银行和信用社近年来非农偏好一直得不到有效制止的重要原因。其二，对农村非正规金融没有实施积极监管而是不加甄别地打压。而事实上，各种自发产生的农村民间非正式金融是体制内金融制度（国有银行和信用社）所提供的信贷供给不能满足体制外产出增加（农村非公有经济发展）的金融需求而不断内生出来的。在1980年代和1990年代上半叶，政府一直采取一种模棱两可的态度，但当认识到它的发展可能排挤并威胁到被国家控制的正式金融机构的发展时，政府采取的不是在严加监管、不断完善对其管理的条件下鼓励其发展的政策，而是基本上采取抑制其发展，看到一些问题就把它们关掉的政策，以确保国家银行对银行业的控制。尽管如此，民间金融不仅在顽强地生存与发展，在今后相当一段时期内还会进一步扩张。因为随着农业产业化与现代化进程的不断推进，农户家庭经营将进一步扩大，个体私营经济等多种经济成分将会有更大的发展，乡镇企业将会持续发展，农村资金供求紧张状况不会得到缓和，农民收入和持有的现金存量也将会以更快的速度增加。与此同时，国家银行和信用社的融资服务在可以预期的未来，也难以满足农村经济快速发展和各层次的融资需求。近年来给农户提供的资金量占农户融资总量比重一直居高不下并有增长之势便是有力的证明。民间金融虽然适应农村经济的发展，符合诱致性制度变迁的发展过程，但却与中央政府的改革思路不一致，其发展一直受到各方面的压制和排挤，至少政府没曾公开支持其发展，从其产生之日起，始终只能以“灰色”的方式推进。政府对民间金融这种非积极的管理态度，使农村金融增加了更大的不确定性。

从微观层面看，作为农村金融机构主力军的农村信用社的监管问题一直没有得到有效的解决。2003年农村信用社改革之后，农村信用社实施“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监管体制，省政府负责行业管理，银监会负责金融监管。这种监管模式存在缺陷，省政府对信用社的管理责任是由省联社来具体承担，但又规定在地（市）不再设立联社或其他形式的独立管理机构，这在实际操作容易出现监管真空，省联社无论如何不能对乡镇农村信用社实施监管，另外，省联社不能办理存贷款等金融业务，自身没有制造效益的能力，为了自身利益，很难保证省联社不损害基层农村信用社的利益。按现代金融中介理论，金融机构的治理结构是环环相扣的，只有不同的部分共同作用才能为金融机构管理层提供一个正确的激励机制和约束机制。一般情况下，一个金融机构的激励和鼓励约束供给来自以下几个渠道：出资人或股东、储户、外部约束（如评级机构等其他中介机构）、金融监管部门，目前信用社监管中一直得不到有效解决的问题就是出资人缺位。2003年农村信用社改革前，农村信用社的所有制结构是按照合同制原则设计的，但有其形而无其实，主要表现为责任与利益脱钩。从出资人或股东的监督来看，在形式上，农村信用社有理事会、监事会和会员大会代表出资人的利益，但这些机构不对信用社的管理层构成约束，农村信用社会员的入股资金过于分散而且数量少，无论是董事会、监事会还是会员大会对信用社主任的监督成本远高于其收益，事实上放弃了应有的监督权。2004年农村信用社改革以来，农信社的自然人股东数有所下降，人均股金有所提高，但农村信用社的股权结构仍然较为分散，监督成本过于昂贵，分散的小股东存在严重的“大便车”心理，缺乏监督农村信用社经营的激励，在这些年来的改革实践中，解决这一问题的最常见的做法是通过有众多的小股东选举股东代表的方式行使股东的权力。这个办法产生了另一个问题：不仅增加了一层代理人成本，而且由于权利过度集中，内部人控制问题十分严重。股东对农村信用社的监管问题没有得到有效的解决。

四、结论

我国农村金融制度结构缺陷的根本原因在于现有农村金融制度的外生性，我国农村金融制度自建立之日起就很少考虑农村微观金融主体的利益诉求，其变迁动力主要不是来自民间而是在政府主导和严格控制下进行的强制性变迁，在变迁过程中，政府的改革取向与农村微观金融主体的偏好往往南辕北辙，所以，解决我国农村金融制度结构性缺陷问题的关键在于政府扶植农村金融成长的同时还要积极引导其内生成长。

基于以上逻辑，本文提出重构我国农村金融制度的几点政策建议：

1.作为农村金融组织体系核心成员的农村信用社，历史惯性使其不可能再改造成为合作性金融组织，实行股份制改造可能是更加明智之举；可以谋求在体制外规范发展由微观金融主体自发建立的合作金融组织。

2.活跃在农村金融市场的民间借贷，不仅有利于弥补生产性金融缺口和保持农户的流动性，而且为我国最终建立一个有效率的金融市场提供缓冲机制和稳定机制，所以，对于民间金融不要简单否定更不能扼杀，而应该积极地予以引导。

3.在“金融二元”格局下，农村金融远远落后与城市金融，所以，不能照搬城市金融监管模式来监管农村金融，尽快建立符合我国实际的农村金融监管制度。

（作者单位：湖南工业大学经济管理学院 中南财经政法大学经济学院）