如何促进农民工定居城市

贾晓华

[摘要]农民工选择非永久迁移是在约束条件下的一种理性选择，而这种非永久迁移却给经济增长带来许多负面影响，促进农民工定居城市已成为急需解决的问题。文章通过分析在促进农民工定居城市过程中的利益格局，从协调城乡间利益矛盾，减少制度变迁摩擦成本的角度，提出了促进农民工定居城市的路径选择。

[关键词]非永久迁移；摩擦成本；利益格局；路径选择

[中图分类号] C913［文献标识码］ Ａ

[文章编号] １６７３－０４６１（２００9）01－００55－０4

无论是从中国经济发展的需要来看，还是从世界经济发展的规律来看，最终都要实现农业劳动力向城市的永久性迁移。目前中国农业劳动力非永久性乡城迁移只是特殊历史条件下的一种畸形状态，虽然，这种状态还会持续较长一段时间，但是从长远来看还是应该促进农业劳动力实现永久性迁移。这就需要慎重选择促进其永久性迁移的路径，可以说，在促进中国农业劳动力向城市永久性迁移的过程中，最重要的是打破城乡分割的二元体制，而变革二元体制的难点就在于突破集体行动的“数量悖论”，调整制度供给者对二元体制变革的成本与收益预期。因此，促进中国农业劳动力永久性乡城迁移的路径选择应重点突破利益格局的限制，协调城乡间利益矛盾，减少制度变迁的摩擦成本。

一、促进农民工定居城市过程中的利益格局分析

在促进中国农业劳动力实现永久性乡城迁移的制度变迁过程中，涉及到五个最重要的利益主体，即农村居民、非永久迁移者、城市居民、城市里的用工单位、政府。这五者之间既存在某些利益上的一致性，又在有些问题上存在着利益冲突。为了提高制度变迁的收益，降低制度变迁的成本，就需要扩大五者的利益一致性，协调五者的利益冲突。

众所周知，农民工非永久性迁移在促进经济增长的同时也带来了一些负面的影响，而这些负面影响只有通过农业劳动力向城市永久性迁移才能得以消除。也就是说，从提高全社会整体福利水平的角度出发，就制度变迁中最重要的五个利益主体而言应该都具有帕累托改进，在这一点上，这五个主体的利益是完全一致的。但是，在增加整体福利水平的同时又涉及到利益的重新分配，在利益重新分配的过程中，这五者之间就不可避免地存在着谁受益、谁受损的问题，从而又会存在着利益的冲突。

（一）农村居民

应该说，在这一制度变迁中，农村居民都是最大的利益获得者。随着大部分非永久迁移者都定居在城市，农村居民的数量就会大幅度地减少，而农村土地的数量是固定的，或者说减少的数量与广阔的农村土地相比可以忽略不计，那么农村居民的人均土地占有量就会增加。归根到底，“三农”问题也就是解决农村人多地少的问题，而土地的数量通常是固定的，不可能大幅度地增加，因此，只能通过农村居民数量的减少来实现。农村人口减少了，不仅能够增加人均土地占有量，促进农业的规模经营，而且有利于促进农业的产业化经营，优化农村的经济结构。从根本上说，如果非永久迁移者能够顺利地向城市永久性迁移，社会主义新农村建设也就会顺利地得以实现。因此，在这一制度变迁过程中，预期收益会大大提高，却几乎不存在任何的预期成本。

（二）非永久迁移者

在现有的制度约束下，选择非永久性乡城迁移是非永久迁移者的一种理性选择。因为他们的低收入无法支撑他们在城镇定居。2004年非永久迁移者的平均月收入水平为780元，根据劳动工资统计，城镇职工的平均月货币工资为1,335元，非永久迁移者收入水平仅相当于城镇职工的58%，并且城市居民享受的教育、医疗、住房等隐形的福利还不包括在内。非永久迁移者在城镇务工的平均月生活消费支出为291元，比城镇居民低308元，仅相当于城市居民的49%。非永久迁移者当前的收入水平还无力承担城镇住房、子女教育和其他消费支出，更谈不上在城市定居[1]。另外，非永久迁移者在农村的土地不能流转，在城市里的社会保障没有着落，也使他们无法在城市里定居。

但是，非永久迁移者在现行的制度下不能定居，不意味着他们不愿意定居，如果政府采取促进其向城市永久性迁移的各项措施，那么非永久迁移者将成为这一制度的支持者，因为他们在这一制度变迁过程中的预期收益远大于预期成本。

首先，非永久迁移者定居在城市，减少了每年在城乡之间往返的交通成本，成本的减少就意味着收益的增加。其次，非永久迁移者定居在城市，意味着农民身份向市民身份的转变，而这种地位和身份的转变，将带来一系列潜在的收益，如他们可以与城市居民一样享有同等的就业、医疗、社保、教育等方方面面的收益[2]。 所有这些都将使非永久迁移者个人和家庭的福利得到改善。再次，非永久迁移者中青壮年居多，他们定居城市不仅使自身能够享受到城市里的便捷和文明，而且他们的一个最重要的心愿——改善子女的生活和学习环境，也会因此而得以实现。这种心理上的满足感将带给定居城市的非永久迁移者巨大的无形收益。最后，非永久迁移者定居城市，将会失去在农村的土地，这是这一身份转变的唯一成本，但是，应该看到非永久迁移者不可能无偿地失去土地，并且他们还在城市里获得了社会保障的权利。比较非永久迁移者在这一制度变迁中的预期收益和预期成本，可以清楚地看到预期收益大于预期成本。因此，农村居民和非永久迁移者应该是这一制度变迁的发动者和支持者。

（三）城市居民

从短期来看，城市居民在促进非永久迁移者向永久性迁移转变的制度变迁中，几乎不存在预期收益，而预期成本却很高。作为非永久迁移者，他们对于城市经济作出的贡献显而易见，城市居民的生活事实上已经离不开这些非永久迁移者。但是，如果促进非永久迁移者定居城市，那么现有城市居民会认为这将是以牺牲他们的既得利益和降低城市目前的经济运行效率为代价的。第一，非永久迁移者定居城市会使城市公共设施的需求大大高于供给，从而损害城市居民的现有福利；第二，促进非永久迁移者定居城市政策的实施，会吸引更多的农村居民进入城市，短期内通常劳动力市场总需求不变，劳动力供给数量的增加势必造成就业市场的拥挤，产生的结果要么是失业增加，要么是工资下降。无论哪一种情况出现，都是城市居民所不愿意看到的，并且必然会把这一情况看作预期成本。第三，非永久迁移者定居城市会使城市本来就已经十分拥挤的居住环境、交通条件等更加恶化，影响了现有城市居民的生活质量；[3] 第四，非永久迁移者定居城市之初，由于生活费用的增加还可能会给城市带来一系列的社会治安问题，从而影响社会的稳定。在非永久迁移者定居城市的短期内，对于城市居民来说几乎不存在任何的预期收益，而预期成本却相当高。因此，在这一制度变迁过程中，城市居民的变迁成本远大于变迁收益。

但是，从长期来看，促进非永久迁移者定居城市，将改善中国的二元经济结构、促进经济增长、优化产业结构、提高人们的竞争意识等诸多收益，随着这些长期效益的体现，包括城市居民在内的全社会的人口都将从中受益。

（四）用工企业

随着城市经济体制改革的进行，不仅非国有企业可以雇佣非永久迁移者，而且国有企业也有了雇佣外来务工者的权利。如果非永久迁移者实现了向城市的永久性迁移，那么短期内这些用工企业的预期收益也是低于预期成本。虽然，促进永久性迁移政策的实施，会吸引更多的农业劳动力，将会带来工资水平的下降，这将有利于促进企业成本的下降，进而增加用工企业在国际市场上的市场竞争力。但是，在促进永久性迁移的过程中，涉及到让非永久迁移者像城市居民一样平等地享受社会保障的问题，这就使用工企业失去了原来雇佣非永久迁移者没有各种社会保障的优势，从而增加了企业的用工成本。因此，短期来看，这一制度变迁带来的用工成本增加将远高于工资水平下降带来的成本减少。然而，正如上面所述，从长期来看，用工企业也会从这一制度变迁中获得更大的收益。

（五）中央政府和地方政府

尽管城市居民和用工企业在制度变迁过程中的预期成本远远大于预期收益，但作为民间利益主体，他们对制度变迁的影响要通过政府才能实现。问题的关键在于制度供给者——政府对这项制度变迁的成本与收益的预期。政府同样在一定的约束条件下谋求自己的效用或福利最大化，它提供服务有两个基本目的：一是保证财政收入最大化；二是在第一个目的的基础上推动经济增长，提高人民的生活水平，从而争取选票最大化，实现长期执政。[4]因此，政府在制度变迁中也有它本身的预期成本和预期收益，这里既包括中央政府也包括地方政府。

从政府的这两个基本目标出发，如果这一制度变迁实现，非永久迁移者定居城市，中央政府的预期成本主要是指永久迁移者将会要求同工同酬，随着生活费用的上升也会要求上涨工资水平，这样劳动力低廉所带来的各种经济增长的效应就会受到影响。另一方面，这一制度变迁的预期收益也是很明显的：农民问题已经到了非解决不可的时候，而解决非永久迁移者永久迁移的问题是解决农民问题的一个重要的突破口，这一制度变迁将会得到包括非永久迁移者在内的广大农民的广泛支持，从而有利于中央政府争取选票最大化，实现长期执政的目标。并且从长期来看，这也是一项对每个主体都有百利而无一害的制度变迁，从而促进经济的平稳增长，增加中央政府的财政收入。目前，中央政府从全局的角度出发，主要采取的是关注非永久迁移者，为他们在城市里安心工作创造方方面面的有利条件，进而鼓励有条件的地区积极引导非永久迁移者定居城市。

然而，中央政府政策措施的实施还需要由地方政府来完成，地方政府才是这一制度变迁中，制度供给的具体操作者。地方政府同中央政府一样是否推进制度变迁的顺利进行取决于成本和收益的权衡。

短期内，地方政府促进制度变迁顺利实现的成本主要包括以下两个方面：第一，城市居民对地方政府的满意度下降，不利于政府选票最大化目标的实现。在日常生活中，我们频繁地从媒体上听到和读到人大代表和政协委员反映非永久迁移者问题，而且城市的代表和委员常常对非永久迁移现象持消极态度；另外，相应的利益集团还可以通过报纸、电台、电视等舆论工具，以及各种场合表达某种情绪。就对待非永久迁移者的态度而言，地方性的新闻报道中营造了许多负面的效果，使人们很容易得到这样的印象，似乎较高的失业率、犯罪率和工伤事故率以及城市环境脏、乱、差等，都要由这些非永久迁移者负责。[5]第二，不利于地方政府财政收入最大化目标的实现。在顺利实现制度变迁的初期，地方政府的财政收入会减少，而财政支出却会增加。具体表现为：地方政府会失去从户籍制度中获得的垄断租金，这意味着财政收入的减少；为了使新定居的非永久迁移者实现与城市居民的平等待遇，地方政府需要增加管理费用和社会保障的投入；随着人口的增加，为了城市继续发挥其应有的功能，地方政府需要加大基础建设投入。可以看出，地方政府在推动这一制度变迁顺利实现之初，确实承担了巨大的制度变迁成本。

但是，这一制度变迁的实现也会为地方政府提供一定的预期收益。如果中央政府进行制度创新的决心大，那么为了促进地方政府很好的发挥推动作用，必然把制度供给的具体操作情况作为考核地方政府的一项重要指标。这样，地方政府如果较好地推动制度变迁，那么将会得到较好的政绩评价，从而提高地方政府的预期收益。可以看出，只要中央政府的决心大，地方政府推动制度变迁的速度就会快一些。从目前的现状来看，中央政府在这项制度变迁中的收益已经远远地大于成本，因此，中央政府已经下定决心推动制度变迁。从这个角度出发，地方政府也到了推进制度变迁的时候。

综上，短期内地方政府、城市居民、非国有企业的收益会有一定程度的下降，但是，长期来看促进经济增长是符合全体成员共同利益的。因此，从全社会的角度来看，打破城乡分割的二元体制，促进非永久迁移者定居城市能够提高人民的整体福利水平，也就是说，这一制度变迁的整体预期收益大于预期成本。为此，政府应从全局的角度出发，减少现阶段的城乡利益摩擦，提高制度变迁的收益，降低制度变迁的成本。

二、促进农民工定居城市的路径选择

农业劳动力之所以选择非永久迁移，是在约束条件下的一种理性选择。那么，政府要推动非永久迁移者定居城市，就必须从改变约束条件入手通过制度创新，降低非永久迁移者进行永久性迁移的预期成本，提高其永久性迁移的预期收益。

（一）降低永久性迁移成本

非永久迁移者在城市里打工，面临着诸多的风险和不公平待遇，处于边缘化的地位。他们中的长期非永久迁移者通常都愿意留在城市，但是又不敢奢望能够在城市里定居。因此，政府应从加强城市管理、保护非永久迁移者合法权益的角度，为其在城市里就业与生活提供一个安全、稳定的社会环境，使他们对定居城市的生活充满信心，没有后顾之忧。城市里便捷、舒适的生活环境对每个人都有着强烈的吸引力，只要改变非永久迁移者定居城市的约束条件，相信多数非永久迁移者都会选择定居城市。这就需要政府从两个方面着手降低永久性迁移成本：一方面，为非永久迁移者提供与城市居民平等的福利待遇，诸如住房、医疗、子女教育、社会保障等方面的福利，使他们不再被边缘化，能够完全融入城市，这样就从城市的角度降低了非永久迁移者的定居成本。另一方面，妥善地解决其在农村的土地流转问题，使他们能够在城市里安心地定居，不必担心政策的不确定性，对农村的土地使用权也不再有任何的后顾之忧，这样就从农村的角度降低了非永久迁移者离开土地的迁移成本。长期的非永久迁移者有的已经具备了一些在城市里定居的能力，在这两方面问题都得到较好的解决之后会争取尽快地定居城市，而其他的非永久迁移者在他们的示范作用下，会在具备一定的能力之后逐渐实现向永久性迁移的转变。

（二）提高非永久迁移收益

非永久迁移者在向永久性迁移转变的过程中，很难立刻融入城市，相对而言在一段时期内仍然会是弱势群体。除了解决其与城市居民的不平等待遇，降低成本外，为了促进非永久迁移者定居城市，可以考虑在非永久迁移者获得城市户口后，为他们设立一个成为城市居民的过渡期，不仅使他们享有城市居民的平等的权利，而且使他们在生活和就业等方面能够享受到一些优惠的政策。这样，对非永久迁移者来说，无疑会进一步提高永久性迁移收益，从而更加增进迁移愿望。

（三）降低制度变迁的成本

制度变迁的最终实现取决于制度变迁的供给方——政府，然而正如上面所分析的，政府的行为还要取决于各利益集团的力量对比，是各利益集团博弈的结果。而在现有的五大利益集团中，作为这一制度变迁的最大受损方——城市居民，其对政府的影响力最大，将会阻碍制度变迁的进行。为了避免制度变迁中给城市居民造成太大的损失，缓和城乡之间的利益摩擦。政府应站在全局的角度，从制度变迁所带来的整体福利增加额中，拿出一部份补贴城市居民，争取在不降低甚至提高城市居民的福利水平的基础上，实现制度变迁的顺利进行。应该说，对于那些从事高层次就业岗位的城里人来说，非永久迁移者定居城市不会对他们产生影响，因为他们的工作需要专业技术知识，非永久迁移者很难替代他们，并且他们的收入水平相对很高，交通拥挤等福利损失也不会影响到他们。但是对于那些从事低层次就业岗位的城里人来说，定居后的非永久迁移者与他们进行就业岗位的竞争会更加激烈，同时与他们分享有限的基础设施。因此，为了推进制度变迁的顺利进行，只要对受损的城市居民进行相应的补偿，其对制度变迁的预期成本就会降低，也就失去了阻碍变革的动力。具体地可考虑扩大市政建设投入，加大城市管理立法，增加就业岗位等措施，补贴城市居民的变革损失。

随着农民数量的逐渐减少，非永久迁移者数量的逐渐增加，城市居民数量的相对增大及预期成本的降低，将有利于突破农民的“数量悖论”，提高非永久迁移者的谈判地位，减弱城市居民的强势集团优势及阻碍变革的动力。这样，原有的利益格局就会被打破，新的利益格局的形成将有利地推动制度变迁的实现。

三、结 论

通过对利益格局的分析，可以看出，现在是促进农民工定居城市的有利时机，能否打破原有的利益格局，减少制度变迁中的摩擦成本，已经成为能否促进农民工定居城市的关键。而要解决好这一问题，就必须从协调城乡利益矛盾的角度出发，选择一条适合的路径，即减少制度变迁的成本，增加制度变迁的收益。

[参考文献]

[1]国务院研究室课题组.中国农民工调研报告[M].北京：中国言实出版社，2006：107.

[2]马九杰 孟凡友.城市农民工第二市场择业与其自身因素关系研究[J].开放时代，2003,（4）：21-25.

[3]蔡昉.边缘化的外来劳动力[C].中国改革论坛论文集，2004：153.

[4]蔡昉，都阳和王美艳.劳动力流动的政治经济学[M].上海：上海人民出版社，2003：102-114.

[5]杨波.我国城市化滞后的根源及负面影响分析[J].云南财贸学院学报，2002,（1）：88.

How to Promote Migrant Workers to Settle in the Cities

Jia Xiaohua

（International Business College, Shenyang Normal University, Shenyang110032,China）

Abstract: Migrant workers choosing non-permanent migration is a rational choice under the limited conditions, and has brought many negative impacts on economic growth. Promoting migrant workers to settle in the city has become an issue needing to be solved.Through analyzing on the interests pattern to promote migrant workers to settle in the city, on coordination between urban and rural areas from the conflict of interest, and from the point of view about institutional change to reduce the friction cost, it puts forward the promotion of migrant workers to settle in urban Choice.

Key words: impermanent migration;friction cost;interest pattern;path choice

（责任编辑：张静一）