“做实做小”养老金个人账户改革的问题与对策

唐运舒　谈　毅

[摘要]“做实做小”养老金个人账户是我国养老保险改革进程中重要的一步。文章在介绍东三省养老金个人账户试点改革方案的基础上，分析了上海等八省市试点推广改革的内容以及改革在推进过程中遇到的难题，并对出现的问题提出相应的对策建议。

[关键词]个人账户；空账；养老金

[中图分类号] C913.7［文献标识码］ Ａ

[文章编号] １６７３－０４６１（２００9）01－００45－０3

※安徽省教育厅基地一般项目（2008sk022）。

一、引 言

中国城镇职工养老保险实行由统筹账户和个人账户相结合的部分积累制。统筹账户以当期职工部分缴费支付当期退休人员部分养老金；个人账户通过其个人缴费形成积累，在其退休后，按照账户积累资金总额向其支付养老金。可是，由于老龄化趋势导致退休职工人数逐年增加，加之以往制度体系下养老金欠账无法厘清，致使统筹账户每年均存在巨大支付缺口，不得不挪用个人账户基金来填补统筹账户支付缺口，因此形成了巨额空账。严重的“空账”问题不仅使我国的养老保险制度在实际运作中仍然停留在传统现收现付制的模式中，而且加大了未来养老金支付危机，使所建立的新制度难以为继。[1][2]因此，2000年底，国务院选择辽宁省作为“做实做小”个人账户为重点的完善城镇养老保险制度试点。 2004年试点扩大到吉林和黑龙江两省，从2006年1月1日又有八省开始启动“做实做小”个人账户工作。[3]然而，到目前为止，改革试点推进不是十分顺利，改革在推进中遇到了一些难题[4]，本文对做实做小养老金个人账户试点方案进行了研究，分析存在的问题及其成因，为进一步在全国范围内做实做小养老金个人账户提出对策建议。

二、东三省做实做小养老金个人账户试点改革分析

做小做实个人账户就是为了填补空账，杜绝未来支付隐患；且统筹基金与个人账户基金分别管理，以避免挪用个人账户基金。因国家财力限制，账户只能通过做小来实现做实，从原来占本人缴费工资的11%调整为8%。东北三省最初是从个人账户的5%起步做实个人账户，之后将逐年增加至8%。一旦个人账户不再被挪用，统筹账户当期发放缺口必然重新显现。因此，改革的核心集中于做小做实个人账户的财政补贴方式和积累基金的管理模式。改革在推进中形成了两种不同的思路和模式，辽宁省和黑吉两省分别代表了这两种模式。

（一）辽宁“补缺口”模式

辽宁按照“补缺口”的模式运作，具体实施时，根据收支两条线的原则，将个人账户和财政补助“划清界限”。先将市县个人账户基金向省个人账户专户归集，由省社保经办机构监督管理。个人账户完全记清，一方面做到账人对应，另一方面要求与基金总数严格对应。与此同时，中央补助下放到省财政专户，然后按照另一条线路，参照各地需求和地方财政补助同时下拨到市县财政专户，由地方社保部门负责划拨，直接补充统筹账户的发放缺口。也正因此，辽宁的试点模式被形象地比喻为“补缺口”。 其补贴数额，系根据上年全省参保人员缴费工资的5％计算，其中，中央补贴75％，地方自筹25％。中央补贴额度如果少于统筹发放缺口，还需要地方政府自筹资金补足。

（二）黑吉“补账户”模式

黑吉两省采用“补账户”的运作模式。具体而言，黑吉两省个人账户基金并未由县市向省社保部门归集，而是留在地方，直接弥补当期统筹账户发放缺口，因此个人账户形式上仍为空账。同时，中央给予黑吉两省的财政补助，不再打入两省当期统筹账户，亦不直接注入个人账户，而是由上级国库下拨至省国库专户独立存放，作为储备，每年登记一定的记账利息，与仍为空账的个人账户遥相对应，形成“补账户”模式。

(三) 辽宁模式与黑吉模式的比较

1.两种模式对财政支出压力的比较

辽宁“补缺口”模式由于个人账户不再允许被挪用，但是养老保险的统筹账户当期支付缺口依然存在，中央和地方两级政府仍需各掏腰包保证养老金的发放。因此“补缺口”模式试点改革实际上面临着补“个人账户”和“统筹账户”双重财政补贴压力。

与“辽宁模式”的“补缺口”相比，“黑吉模式”具有“补账户”的特征。在这种模式下，地方依然可以调度个人账户资金填补统筹缺口，因此令养老金当期支付压力大为减轻。

2.两种模式对缓解养老金隐性债务的比较

辽宁模式与黑吉模式分歧的存在，在很大程度上反映了中国社会养老保障体系潜藏的尖锐矛盾。由于国家养老金隐性负债的存在，养老金的当期支出和未来支付都存在巨大的压力。辽宁模式采取统筹账户和个人账户相分离的形式，从一定程度上缓解了养老金未来的支付负担，但对当期财政造成了很大的支付压力。正是出于财政支付压力的考虑，黑吉两省的试点方案不得不更多地考虑到当下财政支付的压力，采用“补账户”模式。“补账户”操作方式虽然可以缓解当前的财政支付压力，但并未能真正应对未来支付隐患。从长远看，巨额隐性债务和越来越大的支付缺口，仍是中国养老保障制度转轨途中无法逾越的鸿沟。

三、上海、天津等八个省市试点推广遇到的难题分析

（一）改革方案内容

从2006年1月1日起养老保险个人账户改革试点扩大到了上海、天津、山东、河南、山西、湖北、湖南、新疆等8个省市、自治区。新增的8个省、市、自治区做实个人养老账户的改革方案，都将2006年1月1日作为“新老划断”的时间点。这一天以前已经退休的人员，个人账户不做实；这一天以前已经参保尚未退休的人员，以前没有做实的个人账户不做实，以后逐步做实；这一天之后参保的人员，个人账户从参保缴费开始逐步做实。

具体的实施方案与东三省试点有所不同。首先，从补贴方式看，八省(区、市)方案提出做实个人账户采取“动态做实、半动态补助“的办法。所谓“动态做实”就是个人账户做实的数额随着个人缴费工资的增长而增长； “半动态补助”是指中央财政对已做实的部分(存量)实行定额包干补助，不再随个人缴费工资总额的变化重新调整。其次，从做实账户的规模看，东三省均从缴费工资的5%起步做实，而八省(区、市)方案则从3%开始起步做实。

（二）试点推进中遇到的问题

1.资金的缺口问题

实际上，新增八省企业职工基本养老保险个人账户改革试点采用是“补账户”的模式。据相关人士分析，之所以形成“补账户”格局，并非政府有意为之，仍是由于资金紧缺所致。[5]首先，由于中央财政补贴未能及时拨付到位，地方上不得不先拿个人账户应急，事后再补账户；其次，由于财政补贴按照做实前一年社会平均工资为基数进行测算，少于实际做实个人账户所需金额。

以湖南省为例，据统计，截止2003年底，该省企业养老保险个人账户累计记账余额为318.25亿元，也就是说，到2003年底职工个人账户需318.25亿元的基金（不包括2003年末个人账户记账利息11亿多元），但是实际上至2003年末企业基本养老保险基金累计结余只有167.13亿元，企业养老保险基金个人账户缺口基金多达162亿元之多。相当于该省2003年度全年企业养老保险费征收额。由于做实个人账户既包括历年也包括当年，假设个人账户仍按11%记入，到2004年底预计企业养老保险基金个人账户缺口基金达179.92亿元（不包括2004年末个人账户记账利息），而且缺口基金将以约17.32%平均速度增长（以2005年起按8%记入个人账户计算）；假设从2005年改按个人账户8%记入，当年企业养老保险基金个人账户缺口基金约18亿元。显而易见，这样大的基金缺口，解决起来具有很大的难度。

2.做实个人账户后基金管理问题

八省(区、市)养老金改革方案中指出，中央财政为做实个人账户补助的资金，由省(区、市)政府委托全国社会保障基金理事会投资运营，全国社会保障基金理事会承诺较优惠的收益率；中央财政补助之外的个人账户基金，则由省(区、市)按照国家规定投资运营，并负责保值增值。这样也就产生了一个新问题，即如果根据规定，中央财政补助资金由中央集中管理，在此之外的个人账户基金由各省(区、市)投资运营，这就意味着一个个人账户基金分两处管理。显然，这需要制定两个不同的运营办法。到目前为止具体的管理办法还迟迟没有出台。实际上管理办法不出台，有关资金便不能真正到位，账户的做实仍无法实现。[6]

四、做实做小养老金个人账户的建议

（一）建立政府支持机制

做实个人账户不仅仅是劳动保障部门的事情，它关系到整个社会的安全与稳定，必须争取政府对这项工作的支持，建立一套完整的政府支持机制。

1. 稳定的财政投入

做实个人账户后，养老金当期支付压力增大，确保发放工作任务艰巨，政府对转轨后的“老人”和“中人”的隐形债务有不可推卸的责任，必须建立稳定的财政投入机制。一般情况下，地方财政的支付能力是有限的，必须明确中央财政的责任，要求中央财政提供长期、稳定的资金保障。随着中国经济迅速发展，财政实力的增加，适当从财政中节约部分资金作为养老金补充也是可行的。

2. 政策扶持

对于做实个人账户地区的基金投资运营，国家应该实行扶持性、优惠性政策，如减免有关的税费等。可以按照国际惯例形成委托专业机构运营的模式，走市场化的路子，通过市场运作实现基金的保值增值。在条件成熟时，也可委托民营机构对养老保险基金实行运营，国家可对实际运营过程实行宏观监管，逐步减轻政府在基金管理方面的责任。

3. 划拨国有资产充实养老金“空账”

对于巨额隐性债务和越来越大的支付缺口，彻底的解决办法还是下决心“一次性还账”，即以国有股划转社保基金的办法来补偿隐性债务。在实际操作中，可以结合对国有企业改革，将国有企业的部分股权划归到专门的社会保障机构，用股权收益支付负债；或者以一部分国有资产，比如一些中小型企业、部分国有房地产等进行出售、租赁，以销售和租赁收入进行偿债。

（二）适当延长职工退休年龄，减轻个人账户基金发放压力

当年在规定企业员工的退休年龄时，中国人的预期寿命比现在短。随着人民生活水平的提高，现在预期寿命日渐延长。因此应该制止鼓励或强制性提前退休的做法，逐步提高退休年龄。据有关部门测算，在我国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增收40亿元，减支100亿元。当退休年龄增加后，养老保险个人账户的累计余额会增加，而退休时的预期寿命会相应减少，其结果是退休金水平提高。因此，延长职工退休年龄，不仅可以减轻个人账户基金发放压力，还可以提高其退休金的水平。

（三）进行个人账户管理制度创新

在我国，现行的养老金体制是由新老体制转轨的结果。在现有制度下，做实个人“空账”，需要提高缴费率或增加中央财政补贴，势必会加重个人、企业和政府的负担。在国家财力相对有限，没有办法一次性解决制度转轨成本的情况下，考虑逐步消化巨额养老金隐性债务未必不是一种明智的选择。

我国可以参考瑞典把目前的个人账户改革为记账式个人账户(NDC)①。NDC的做法是：参保人按照确定数量缴费进入个人账户，管理部门每年计入按照法定利率计算的利息收入，但个人账户上的钱并不需要留下来，而是直接支付给同一时点的老年人。参保人退休时，可以获得根据账面积累额精算出来的养老金。这样做，可以避免年轻人的双重负担和不合理的代际收入转移。用政府信用担保，由公共部门运作，可以不受私人部门财务能力和管理能力不足的制约，避免资本市场短期价值起伏的风险，这在我国当前资本市场不成熟的阶段尤其重要。因此，采用NDC可能是中国完善养老金体制，解决养老金“空账”的切实可行的有效途径之一。

[注 释]

①此处观点参见2006年《财经》第11期，“李剑阁：养老金‘空账新解”。

[参考文献]

[1]马 冲．做实基本养老保险个人账户问题研究 [D]．河海大学硕士论文．2007.

[2]王翠英.浅谈做实基本养老保险个人账户的意义及办法[J].山西财经大学学报，2001,(12):46.

[3]陈旭东.做实个人账户攻坚战将全面打响[N].中国证券报，2005-11-11.

[4]张标.东北三省社保试点评估：个人账户做实仍需完善[N].第 一财经日报，2006-9-25.

[5]张建波,左相印.弥补养老保险隐性债务面临的困难及对策研究[J].技术经济，2005，（3）：11-13.

[6]张明.养老金个人帐户“空帐”的对策及做实后的风险分析[J].甘肃农业，2006,(3): 84.

The Problems and Countermeasures of Filling up and Cutting down Personal Account of Pension Insurance

Tang Yunshu1，Tan Yi 2

(1.School of Management, Hefei University of Technology ,Hefei 230009,China ;2.Antai College of Economics & Management, Shanghai Jiao Tong University ,Shanghai 200052,China)

Abstract: Filling up and cutting down personal account of pension insurance is an important step of reform of urban social security system. Based on the introduction of reform experiences of Liaoning, Heilongjiang and Jilin provinces, this paper analyzes the reform scheme and stubborn problems of the eight provinces including Shanghai etc. Finally, the author puts forward the corresponding solution for stubborn problems.

Key words: personal accounts； empty account；retirement pension

（责任编辑：张静一）