论加强机构编制法制化建设的必要性

程　建　乔英武　赵妍爽

[摘 要]党的十六大报告指出:“科学规范部门职能,合理设置机构,优化人员结构,实现机构和编制法定化”。党的十七大提出，要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》又指出，要“实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变”，“加快推进机构编制管理的法制化进程”。这些重要论述无疑将机构编制立法工作提高到新的高度，为机构编制法制化指明了方向。本文通过对我国机构编制立法的现状、机构编制管理工作存在的问题介绍，阐述了笔者对加强机构编制法制化建设必要性的几点认识。

[关键词]机构编制 法制建设

作者简介：程建，男，工作单位：徐州市机构编制委员会；乔英武，男，工作单位：徐州市中级人民法院；赵妍爽，女，工作单位：徐州市贾汪区人民检察院。

以“转变职能、优化结构、强化职责、严控编制”为主要内容的，国务院第六次政府机构改革至今已满一年。新一轮地方政府机构改革也于2008年8月启动。30年改革实践证明，为保证和促进机构编制管理的正常运转，避免出现“精简膨胀再精简再膨胀”的现象，必须加强机构编制立法工作。

一、我国机构编制立法的现状

机构编制是党和国家重要的执政资源，推进机构编制管理的法制化是行政管理体制改革的一项重要内容，也是一项基础性工作。不断健全机构编制法制体系，实行机构编制的依法管理，有利于增强机构编制管理工作的稳定性和可预见性，从制度上控制机构编制膨胀，巩固改革成果，为深化行政管理体制改革创造良好的条件和环境。邓小平同志早就指出:“编制就是法律”这不仅表明了编制的法规性地位和其权威性，而且肯定了编制执行过程的严肃性和强制性。我国的机构编制立法，自建国以来，呼声未断。但遗憾的是，除已颁布的各级人大、政府、法院、检院组织法外，成体系的机构编制实体法、程序法至今尚未出台。针对这种情况，党的十六大报告曾指出:“科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制法定化”。党的十六届三中全会进一步提出要“调整各级政府机构设置，理顺职能分工，实现政府职责、机构和编制的法定化”。2008年2月召开的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，把“实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变”作为行政管理体制改革总体目标中的一项重要内容，明确提出要“加快推进机构编制管理的法制化进程”。这些论述，将机构编制法制化工作提到了新的高度，为机构编制法制化指明了方向。

目前，我国已颁布的关于机构编制工作的法规、规章有：《国务院行政机构设置和编制管理条例》（国务院令第227号）、《事业单位登记管理暂行条例》（国务院令第411号)、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（国务院令第486号），中央编办、监察部《机构编制监督检查工作暂行规定》，《山东省事业单位机构编制管理规定》，以及2009年2月甘肃省颁布的《甘肃省机构编制管理办法》等等。这些法规、规章对政府机构、事业单位的设置、职责任务、编制核定等作了较为细致的规定，很大程度上改变了以往机构编制管理无法可依的局面，为机构编制管理法制化建设提供了可以借鉴的经验。

二、机构编制管理工作存在的问题

我国历次机构改革实践证明，只有建立功能齐全、结构合理、办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，才能适应社会主义市场经济发展的需要。从过去的这些年来看，机构编制管理虽然不断向科学化、规范化迈进，但还存有一些不适应社会主义市场经济发展要求的弊端：

一是机构编制管理机构设置不统一。如，各级机构编制管理机关领导层次虽比较高，但法律地位不明确，缺乏规范统一。从其机构设置看，机构编制委员会下设办事机构称为机构编制委员会办公室，有从属型的和合署办公型的，有半独立型和独立型。从机构隶属看，有隶属党委的，也有隶属政府，还有既隶属党委有属于政府的。从其规格看，有的省市，定位正厅级的，也有副厅级的，在前几年甚至有个别是正处级的。从其人员配备看，省一级的机构编制管理机关多则30至40人，少则15至25人；市一级的机构编制管理机关多则10至15人，少则不足10人；县一级的机构编制管理机关则多数不超过5人，有的甚至只有23人。总之，多种类型的机构设置，除反映明显的不统一外，还存在突出的问题是机构编制管理机关规格偏低（特别是有些与当地人事部门合署办公的，在其他单位看来，机构编制管理机关只是人事部门的一个内设处室），人员少，工作量大，很难形成权威性，工作力度也不够强，给机构编制管理工作带来了一定的难度。

二是机构编制管理方法带有明显的随意性。表现在具体机构编制管理中缺乏有效的监督机制，有的只凭经验或者主观意志行事，造成滥设机构，随意升格；尤其是由于地方主要领导变更比较频繁，时常出现有的是该报上级机构编制管理机关审批，却不履行程序报批，越权违规审批设立机构；有的则是为了解决人员问题超编制进人或者超领导职数配备干部。

三是机构编制管理观念较为淡薄。大家讲起机构编制管理都认为很重要，要严格控制，要加大精减力度。可是真正改革到哪个部门，精简到哪个人头上，就认为我这个部门任务重，我这个岗位是如此的重要，造成控而未制，减而未精的状况，甚至有的领导以权代法，习惯依靠行政命令、行政手段来管理机构编制，使机构、编制和实有人员越来越庞大臃肿。

四是机构编制管理法律、法规体系不健全。在以往机构编制管理方面虽然制定了一系列法规、政策、办法等文件，如在2007年前后，我国先后出台了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（国务院令第486号），《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字[2007]2号），中央编办、监察部《机构编制监督检查工作暂行规定》（中央编办发[2007]5号）以及中央编办提出的“五不准”的要求等，但是由于这些规范性文件还没有上升到法律的高度，刚性相对较弱。而且，在具体规定上内容不完整，过于简单，弹性较大，尤其是在处罚的方式上，主要还是依靠党纪、政纪，而并没有其它行政处罚手段和刑事处罚手段，使人们在实践中难以准确把握。

三、加强机构编制法制化建设的必要性

首先，加强机构编制法制化建设是实施依法行政的必然要求。2004年3月，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》和温家宝总理在全国人大十届二次会议上的政府工作报告中明确提出了建设法治政府的三项基本准则：实行科学民主决策、坚持依法行政与加强行政监督。加强行政监督是建设法治政府、实施依法行政的重要环节和内容。机构编制管理工作担负着各级各类党群政法机关、行政机关和事业单位的机构设置、人员编制及职数管理职责，机构编制管理部门既是党委的工作部门，也是政府的工作部门。加强机构编制法制化管理，加强监督检查，是建设法治政府、实施依法行政的应有之义。

其次，加强机构编制法制化建设是克服机构编制管理中 “人治”现象的有效途径。由于机构编制法律法规还不够健全，在机构编制管理和机构改革中，人为的因素比较大，随意性比较强。随着改革开放步伐的不断加大，在社会转型和体制转轨过程中，出现不少腐败现象。形形色色的腐败当中，“吏治腐败”是最大的腐败，是其它一切腐败现象的根源，这也是“人治”造成的结果。“暗箱操作”增加编制、超编进人、超职数配备干部、虚报冒领“空饷”等机构编制管理方面的问题都是吏治腐败的典型表现。一些地方的个别领导，在机构编制管理上“一人说了算”，为了照顾自己的亲朋好友，目无机构编制纪律，甚至权钱交易，因人设事，因人设职，随意进人，随意配备干部，严重助长了腐败现象和不正之风。加强机构编制法制化建设，加大监督检查力度，及时发现和纠正机构编制管理工作中的违法违纪行为，是有效遏制和克服腐败的重要途径。

第三，加强机构编制法制化建设是巩固机构改革成果的根本保障。改革开放以来，我国已进行了六次政府机构改革，从前五次的政府机构改革来看（第六次政府机构改革正在进行中），始终没有走出“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈。究其原因是多种多样的，但笔者认为，有一个重要原因，就是机构编制管理没有纳入法制的轨道，没有通过制定法律来巩固机构改革的成果。笔者建议，在今后的立法中，应当把在日常管理中行之有效的手段，如机构编制部门、组织人事部门以及财政部门之间建立的相互协调约束机制，机构编制实名制制度，编制核准使用制度等通过法律予以确认，同时，要加大对擅自设立机构，超编制进人的责任人的处罚力度，绝不能是仅仅适用党纪、政纪来处理有关人员，而是应在今后的立法中明确若擅自设立机构3家以上、超编制进人5人以上的应当追究刑事责任。我们有理由相信，通过立法，并严格执行法律，能够使精简后再膨胀的问题不再出现。

第四，加强机构编制法制化建设是落实科学发展观的重要举措。建立与社会主义市场经济和民主政治建设相适应的科学、合理、和谐的政府管理和事业发展机构，理顺和协调管理职能，是机构编制管理的主要任务。目前，随着改革开放事业，特别是全球化发展进程的深入，经济与社会发展的不协调问题日益突出，从长远和深层次上看，加强机构编制监督检查，对机构和职能管理中出现的不合时宜问题及时作出反馈回应，实现机构编制管理科学化，对于落实科学发展观、建立和谐社会、促进经济发展和社会全面进步有着十分重要的意义。

参考文献

[1]《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2002年11月第一版

[2]《十七大报告学习辅导百问》，学习出版社 党建读物出版社，2007年10月出版

[3]十七届二中全会决议《关于深化行政管理体制改革的意见》

[4]中共中央办公厅 国务院办公厅《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字[2007]2号）

[5]国务院《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（国务院令第486号）

[6]中央编办 监察部《关于印发<机构编制监督检查工作暂行规定>的通知》（中央编办发[2007]5号）

[7]王东明《加快推进机构编制管理的法制化》

[8]汤兴邦《政府机构改革与编制立法》

[9]萧坊《编制立法》

[10]吴志国《机构编制法定化之我见》

[11]陶舒亚《机构编制必须法定化》

[12]张新颖《坚持依法行政，加强机构编制管理的法制化建设》