我国电价改革的路径依赖：理论与经验研究

李　非　周彦平

摘要：在研究电价改革的过程中，路径依赖理论能较好地解释不同阶段下变迁的差异。文章通过对日本、美国电价改革路径的经验及借鉴，并在我国电价的历史考察的基础上发现，结构驱动的路径依赖与制度驱动的路径依赖在我国电价机制演进中都存在并发挥重要作用，文化驱动的路径依赖也是电力价格改革路径依赖的重要方面。

关键词：电价改革；路径依赖；理论回顾；经验研究

一、路径依赖理论回顾

路径依赖(Path Deoendence)的概念来源于人们对具有正反馈机制(Positive Feedback Mechanism)的开放系统的认识，所谓正反馈机制就是一种系统的自我强化机制。路径依赖是指。受到外部偶然性事件的影响，某种具有正反馈机制的体系如果在系统内部确立，便会在以后的发展中沿着一个特定的路径演进，其他潜在的(更优的)体系很难对它进行替代。在自然科学中已经发展起了较为成熟的测定系统正反馈机制的方法。如通过分析耗散结构、奇异吸引子参数、混沌分布参数和自催化机制等。而在社会科学中，一种社会系统的正反馈机制的形成则被归因于递增收益的存在。

二、我国电价改革中的路径依赖：经验研究

1，日本、美国电价改革的经验与借鉴。日本对电力根据不同用途。制定多种收费标准及收费方式。主要类型有：以居民为对象的家庭用电；以办公楼、商店等为对象的商务用电：以工业为对象的高压电及大规模工业企业用的特别高压电等。其次，在电力收费制度改革方面的措施包括：实施供电合同收费确定申请备案制；引入地域间竞争；实施燃料费调整制度；大规模用户供电零售收费自由化：实施供电合同收费下调申请备案制等。目前。对大规模工业企业、商业大厦等特定单位的用电收费管制已经放开，实行了自由化对象用电收费政策，由用户和电力公司之间通过协议决定。而家庭、商店、办公楼、医院、普通企业等用电收费仍然实行严格的管制，由与用电量无关的基本收费加上根据使用量收取的从量收费所组成。再次，由于电网设备投资巨大。新进入供电企业一般难以承担高额的电网投资费用，而且各自建网，势必造成重复投资、对经济效益的提高无益。所以，日本经济产业省规定新进入的供电企业必须使用10大电力公司电网进行供电。第四，由于日本发电企业过分依赖国外石油与天然气的进口，因而燃料进口价格变动对电力公司经营业绩有着巨大的影响。为了使非自由化对象部分电力收费能够迅速反映原油价格、汇率变动等情况，从1996年1月开始，推出了对应于燃料费的变动，收费每3个月进行一次自动调整的“燃料费调整制度”。美国电力市场化与电价改革发端于佛罗里达电力联合集团的电力市场实践，这是一种自然发育的电力市场化模式。它经历了由紧急功率交换、制定联合运行政策、经济功率交换一直到电力交易市场(电力联营经纪人系统)等不同阶段，在不断发展和完善的过程中为美国的电力市场化与电价改革积累了经验，并成为后来美国各州形式各异的电力市场化的借鉴。美国电力高层的特有结构和发展过程与美国电力产业的历史状况以及美国政府的产业政策有关。由于美国电力产业中的75％为私人所有，因此，尽管美国政府意识到对发电、输电、配电和供电实行垂直一体化的市场与电价结构会阻碍竞争，1978年美国颁布了新的《能源政策法》，进一步促进了发电市场自由化，1995年联邦能源管理委员会(FERC)发布了Mega-NOPR提案以促进输电服务的开放，1996年又颁布了两项法律，详细规定了电网开放式输送电力及其收费标准。

这些对我国电价改革的借鉴：第一。在电价改革过程中，可以适当放开部分用户的电价。允许部分特定用户与供电企业自主协商定价，政府主管部门不必过多进行干预；第二，在电价调整过程中，必须充分注意与燃料价格的联动关系；第三，在制定和调整电价时。要引入一定的效率标准，使不同的电力企业的成本具有相对可比性，从而避免按照个别成本定价的“一厂一价”现象：第四。正确处理和协调不同独立发电企业之间与统一电网之间的关系。

2，我国电价改革与变迁的历史进程。20世纪80年代以前，在计划经济条件下我国基本上实行的是全国统一电价制度，政府是唯一的垄断经营者。随着改革开放，社会主义市场经济的建立，从80年代起我国进行了一系列的电价改革，大致可以分成三个阶段。

第一阶段(1985年-1997年)20世纪80年代中期，我国经济进入快速增长阶段，由于电力建设资金不足。电力工业发展缓慢，电力供应无法满足国民经济的需求，出现了全国性的严重缺电局面。1985年。国务院实行了多家办电和多渠道集资办电的政策，与此相适应，实行了多种电价制度。这些措施的实施，改变了中央政府独家办电和单一的计划电价局面，调动了社会各方面投资办电的积极性，有效地解决了我国的电荒问题，有力地促进了我国电力工业的发展。

第二阶段(1998年～2002年)20世纪90年代中后期，受电力高速发展和宏观调控政策的双重影响，一些地区在部分时段出现了电力供大于求的情况。这时，以个别成本为基础定价的还本付息电价政策显示出了弊端。电力项目造价越来越高，小火电厂盲目发展，劣化了资源配置，电价节节攀升。1998年，国家适时调整电价政策，以“经营期电价”政策取代“还本付息电价”政策。这一政策实行后，原来的“一厂一价、一机一价”的定价方式逐步向按标准成本(社会平均成本)的定价方式过渡，电力项目还贷高峰期保持了电价水平的基本稳定。为保持我国经济竞争力创造了条件，同时对促进电力企业加强管理、提高效率发挥了积极作用。

第三阶段(2002年至今)以产权结构性分离为标志走向电力工业市场化。2002年底我国电力工业被重新划分为2家电网公司、5家发电公司和4家辅业公司，这标志着我国电力工业结构性改革的开始。进入2003年，电力供求形势发生巨大变化，许多地区产生电力供应紧张。新形势要求尽快建立新的电价形成机制。既能刺激供给，吸引电力长期投资，提高效率。又能通过价格杠杆抑制不合理的需求，以达到电力供求的动态平衡。

以上电价改革的路径表明，我国的电价改革是在市场经济的发展中逐步进行的。前两次改革都是经济发展的推动促成的，改革确有成效，如打破了单一的政府财政资金投入模式。带来了发电市场的投资繁荣。并通过适时的调整电价政策。增加了我国电力市场的供给，极大地推动了电力发展，为中国经济高速增长提供了电力支撑与保障。但这些改革是为了解决眼前的问题而进行的，不够系统，也没有形成明确的改革路径。

三、我国电价改革中的路径依赖现象

1，文化驱动的路径依赖。我国还是一个发展中国家，电源建设与电网建设任务还很艰巨，电力行业的发展首先要解决电力供应相对不足的问题。针对这种特殊的国情，电价改革的第一个原则就是要坚持为电力发展服务，实现

电力供求平衡，避免电力危机。第二个原则，即循序渐进、分步实施的原则，这一原则的贯彻是为了保证电力行业的既稳定又发展。改革的第三个原则是要使政府、企业和用户都满意的原则，这主要是从检验电价改革成功与否的角度来考虑的。对政府，要保证电力生产和使用的安全，要有利于节约煤、电资源和实现可持续发展。对企业，要鼓励投资并改进经营管理和提高经济效益。对消费者，要保证充足的电力供应，保证用户自由选择用电的权利和各类用户用电之间的公平，避免电价过大的波动。

2，制度驱动的路径依赖。首先，应打破传统的由各级政府部门和电力企业共同组成的电价管控机制，成立由各方面专家组成的社会电力监管机构。将电价由政府直接管制转变到间接管制。其次，依法规范。实行厂网分开，建立电力市场，规范各类电价制定的原则和程序，依法管理电价。再次，要提高价格管理的科学性和透明度，实行听证会制度。听证代表由法律专家、财务金融专家、电力专家、用户等组成。形成依法管电、办电、用电的法制环境和市场秩序，积极营造民主管理的环境，建立沟通政府、经营者、消费者的对话渠道，提高电价监管的透明度。

3，结构驱动的路径依赖。我国电价结构主要存在两个问题：一是从供应侧来看，发电与输配电电价结构不合理，这与我国长期以来“重发、轻供、不管用”的指导思想有关。二是从用户侧来看。民用电价偏低，工业和商业电价偏高。居民生活用电是低压用电，用户多，用电量小，负荷率低，供电成本最高；工业和商业用电正好相反，电压高，用户少。用电量大，负荷率高，供电成本低。所以按价值规律办事，民用电电价应当最高。我国目前民用电价低于大工业电价，且民用电普及率是发展中国家最高的国家，因此中国已经成为世界上电力交叉补贴最严重的国家。此外，两部制电价、峰谷分时电价和有功、无功电价也都存在严重的结构问题，如两部制电价中基本电价严重偏低，电度电价偏高等。所以电价改革中应设法解决电价结构问题。从电价改革来看。调整电价水平比较好办，要调整电价结构和能源比价关系难度很大。改革开放以来，由于忽视后两个方面的问题，使得价格严重扭曲，这也是我国电价改革的难度所在，电价改革的任务艰巨。

四、电价改革过程中的路径分析

1，上网电价改革。根据《上网电价管理暂行办法》，竟价上网前，发电企业上网电价主要由政府管理，逐步引入竞争机制，为竞价上网做好准备。这期间采取的过渡措施有：逐步引入竞争机制。将部分发电项目通过政府招标的形式建设；对新投产燃煤发电机组制定标杆上网电价；逐步统一老电厂上网电价：将上网电价与燃料价格实行联动。竞价上网后，参与竞价的机组主要实行两部制电价。所谓两部制上网电价，指将上网电价分为容量电价和电量电价。容量电价(元／千瓦)主要反映发电厂的固定成本，与发电厂类型、投资费用、还贷利率和折旧方式等密切相关，与上网电量无关。电量电价(元／千瓦)主要反映发电厂的变动成本。其中，容量电价由政府制定，其主要作用是为投资者提供部分收入保障，引导电力长期投资。容量电价水平以各电力市场发电机组平均投资成本为基础制定，逐步过渡到由市场竞争确定。电量电价由市场竞争形成。各区域电力市场可以实行全部电量集中竞价上网，也可以同时允许大用户和独立核算的配电公司与发电公司进行双边交易。一方面。通过容量电价，电厂可以收回投资成本和部分投资收益：另一方面，电量电价采用竞价上网有利于实现资源的优化配置和促使发电厂降低成本、提高效率。两部制电价既鼓励投资。又激励企业降本增效，是一种很适合我国当前实际的定价方法。

2，输配电电价改革。输配电网络具有自然垄断性，对输配电价的改革最终目标是要对其进行激励性规制。对此，《输配电价管理暂行办法》对输配电价的改革分三步到位：第一步，将隐含在终端用户销售中的电网输配电费用予以明确，并向社会公布。第二步。适应我国电网快速发展的需要，逐步过渡到以“成本加收益”方式核定输配电价格。第三步，待电网发展比较成熟后。将选择激励性较强的“价格上限制”和“收入上限制”等基于业绩的规制方式制定输配电价，进一步鼓励电网企业加强管理、降低成本、提高效益。

3，销售电价改革。由于现行销售电价的分类方法未能充分体现用户的用电特性和公平负担电力成本的原则，《销售电价管理暂行办法》明确逐步将销售电价简化为居民生活用电、农业生产用电、工商业及其它用电三类。同时细化按用电特性分类。对不同电压等级、不同负荷率的用户分别制定不同的价格。对于居民电价。由于与供电成本相比明显偏低，对其进行适当调整(提高)是合理的。考虑到居民电价的变动涉及到广大群众的切身利益，可以采取逐步提高的方法。在对销售电价进行规制的实践中，政府应该继续推进或引入(峰谷)分时电价、季节性电价和可中断电价等多种电价制度(目前除西藏自治区外。全国各电网在销售侧均实行了峰谷分时电价)。赋予用户选择不同的电价形式和供电标准的权利，使销售电价能在一定程度上反映上网电价的变动情况。

五、结论

研究路径依赖理论，既要重视历史的路径依赖。也要重视历史的非路径依赖。路径依赖理论告诉我们。电价改革成功与否不仅取决于电价改革者的主观愿望和既定的目标模式，还依赖于一开始选择的路径。改革者不仅要考虑改革措施的直接效果，更要考虑改革所选择的路径是否正确。一旦出现路径偏差要及时纠正，避免无效率的路径依赖发生。