完善和改革检察机关上下级领导体制

吴金山

当前,随着我国改革开放不断向纵深发展,完善和改革检察机关上下级领导体制,对于贯彻宪法,有效发挥检察机关上下级领导体制的作用,检令通畅,上级检察院的工作部署的落实,具有重要的现实意义。

中华人民共和国宪法第132条规定:“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”宪法把检察机关的上下级关系确定为领导关系,有别于其他政法部门,是由检察机关的法律监督性质和职能决定的,也是从建国以来检察体制几经变化的正反两方面经验中作出的正确选择。实行上下级领导体制,是检察机关有效地履行法律监督职能、维护国家法制统一的组织保证。

一、完善检察机关领导干部的产生程序

目前,对于检察机关领导干部的管理,实行的是地方党委与上级检察院“双重管理,以地方党委为主”的体制,任命检察长、副检察长的提名权主要由地方党委掌握。上级检察院虽为“双重”管理之一方,但实际上难以有效地对下级检察院的领导干部进行管理。1999年《中共中央关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》规定,“地方党委决定任免政法部门的领导干部,要征得上一级政法部门党组(党委)同意”,在实践中也没得到很好落实。一些地方党委在调整检察机关领导干部时,不尊重上级检察院的意见,导致一些不符合检察官任职条件的干部被安排为检察长、副检察长,影响了检察机关法律监督职能的充分发挥。

笔者认为,为保障检察机关依法独立公正地行使检察权,检察长的提名、产生程序应与宪法和法律规定精神相一致。宪法规定,地方各级检察院检察长的任免,须报上一级检察院检察长提请该级人大常委会批准。检察官法规定,对于人大选举产生的不符合法定任职条件的检察长人选,上一级检察院检察长有权提请该级人大常委会不批准。这些制度安排,对于保证各级检察长的法律素养,落实检察机关领导体制,进而保障检察机关依法公正行使职权,具有重要意义。检察长产生的这一宪法和法律程序,是由检察机关承担的维护法制统一的职责和任务决定的,与其他政法机关“一把手”的产生程序是不同的。但这一不同在现行干部管理体制中并没有得到体现,法律上也未落实到位。目前上级检察院在检察长产生程序中的作用只是一种最低限度的保障,与其领导机关的地位不符,与宪法关于检察机关领导体制的规定不一致。宪法是国家的根本大法。为了保障各级检察院检察长具备较高素质,将检察长产生的党内程序与宪法规定的程序一致起来,并使这一程序在法律上得到具体体现,是十分必要的。

按照党的十七大关于“深化司法体制改革”的要求,根据党管干部的原则,结合检察机关领导体制的特点,应当在坚持现行的干部管理体制的前提下,完善地方检察院检察长、副检察长产生程序,以强化上级检察院对下领导和管理职能。具体改革设想是,赋予上级检察院对任用下级检察院检察长、副检察长等领导职务的提名权。在党内,建议规定,检察长人选由上一级检察院党组行使提名权,但须征得同级党委同意;副检察长人选,上一级检察院党组和同级党委均可提名,一方提名须征得另一方同意。同时,在法律上规定,地方各级检察院检察长的人选由上一级检察院检察长提出,同级人民代表大会选举后,由上一级检察院检察长提请本级人大常委会批准;副检察长的任免,由本院检察长提出,报经上一级检察院检察长批准后,提请同级人大常委会任免。

二、完善上级检察院对下级检察院的业务领导制度

上级检察院对下级检察院实行业务领导,是检察机关上下级领导关系的核心内容。由于检察机关领导体制不顺等原因,个别地方检察机关在办理某些涉及地方利益的案件时,因受到地方保护主义的严重干扰,该立案的不立案,该查处的不查处,该起诉的不起诉,该抗诉的不抗诉,或者消极履行对外地司法机关的协助、配合义务,违背了保障法律统一正确实施的职责。对这些情况,上级检察机关有责任予以纠正。但实践中,在一些地方曾经发生下级检察院对上级检察院的指令拒不执行,或合意的就执行、不合意的就不执行的现象。

从国外的经验来看,为保障检察机关有效履行职责,世界上大多数国家实行检察一体,上级检察官向下级检察官下达命令是基本的领导方式。例如,在奥地利,上级检察长可以向下级检察机构下达命令。在法国、德国,每上一级检察机构的检察官都可以对其下级下达命令。

从我国检察机关的性质及其履行职责的现状来看,要保障检察权的依法公正行使,维护国家法律的统一正确实施,必须通过司法体制改革加强上级检察机关对下级检察机关的业务领导,特别是加强高检院对地方各级检察院的业务领导。强化上下级检察机关之间的业务领导,最基本的前提是明确领导范围和领导方式。借鉴国外做法,结合我国检察工作实际,建议通过修改人民检察院组织法,规定上级检察院可以撤销、变更下级检察院的决定;上级检察院可以办理下级检察院管辖的案件,也可以将本院管辖的案件交由下级检察院办理,还可以将下级检察院办理的案件指令移送其他检察院办理。对于上级检察院的决定,下级检察院必须执行,否则应承担相应的法律责任。

三、建立下级检察院向上级检察院报告工作的制度

宪法规定检察机关上下级是领导关系,但现行法律没有规定上级检察院领导下级检察院的程序和方式。实践中,上级检察院对下级检察院实行领导,主要是通过工作部署、宏观指导、个案督办等方式来实现的。上级检察院实行对下领导,必须以全面了解下级检察院的工作情况和工作思路为前提。目前,上级检察院主要是通过统计报表、下级检察院的书面报告、调查研究等方式了解下级检察院的工作情况。实践证明,仅仅依靠这些方式,既不能保证上级检察院全面了解下级检察院履行职责的情况,也难以有效保证上级检察院对下级检察院的工作领导。因此,强化检察机关上下级领导关系,首先应当提高上级检察院及时、全面地了解掌握下级检察院工作情况的能力。为此,应当建立下级检察院向上级检察院报告工作的制度。同时,考虑到各级检察院检察长作为检察机关首长在本院行使检察权的范围内负有重要职责,检察长履行职责的情况对各检察院的工作起着至关重要的作用,也有必要建立下级检察院检察长向上级检察院检察长述职等制度。□

(编辑/永安)