论授权立法的监督问题

雒 季 贺泉江

摘要；本文阐述了授权立法的准确概念，分析了因授权权限的无限扩大而导致的监督不力问题，并针对授权立法监督中存在的问题提出了相关的应对措施。

关键词：授权立法；权限；监督

文章编号：978-7-80712-402-3(2009)04-030-03

语义上的授权立法(Delegated legislation的本意是委托行政机关一定的立法权，故西方称委任立法比较准确)可以上溯到古希腊时期，在那时，大多数希腊城邦的习惯都是委托异邦人来制定本国的法律。近代意大利共和国每每仿效这种做法。自14世纪以来，这种做法相当普遍，在英国，根据亨利八世的《公告法》就可以授权立法。1834年，英国修正济贫法，被认为是近代委任立法的标志。该法案为实施本法管理济贫工场和儿童教学起见，规定济贫法执行官有权制定并发布他们认为适当的规则和命令。这类执行官从1847年起成了对国会负责的一部分，最终从属于国会的意志。到了19世纪后期，由于经济的迅速发展，第二次产业革命引发了很多社会问题，迫切需要国家通过立法加强对经济的控制，而在立法机关不能满足这种需要时，不得不授权行政机关制定行政法规来适应经济发展对立法的需求。因此，政府权力的范围扩大了，制定委任(授权)立法的数量也在不断增加。所以，在西方，有人认为委任立法是与保障人们自由的分权理论是相矛盾的。过度授予行政机关立法权和自由裁量权，是对法治的否定，因为它排斥司法审查，同时也威胁着个人的自由。

在我国的立法实践中，授权立法的不足主要表现在：授权立法主体和授权对象非常混乱，法出多门的现象影响了立法的权威性和严肃性；授权立法超出授权范围，导致“非法”立法；授权法律规范本身缺乏明确的授权标准，一揽子授权给人一种“立法权旁落”的感觉；另外，还存在因转授权而造成立法权和法制的混乱现象。针对授权立法引发的诸多问题，应从最基本的“授权立法”的概念来进行探讨。

一、授权立法的概念问题

明确授权立法的概念是研究授权立法的前提，在大量的专著和文章中存在授权立法和委任证法两种称谓，根据当年英国具体的授权情形以及牛津法律大辞典的解释，西方称其为委任立法较为恰当，而我国称为授权立法以区别于西方的委任立法。这种区分是有一定道理的，因为从《立法法》的规定来看，我国的授权立法制度虽然与国外的委任立法制度有某些相似之处，但也存在较大差异。就相似性而言，授权立法与委任立法都源于一个有立法权的主体的明确授权(委任)，从而使原来没有该项立法权的机关拥有了立法权。而二者的主要区别在：(1)立法前提不同。委任立法源于三权分立原则，是西方国家的有权立法机关(议会)向无权立法机关(政府)转让权力；而我国的授权立法是在被授权机关拥有立法权的情况下，由国家立法机构将自己的专属立法事项部分有条件地授权立法。(2)授权(委任)主体不同。我国的授权主体仅限于全国人大及其常委会，而国外委任立法的主体除议会外，还包括政府和政府部门(可以再委任)。(3)被授权(委任)机关不同。我国的被授权机关仅限于国务院和经济特区的地方国家权力机关，而国外的被委任主体除中央和地方各级政府及政府部门外，还包括法院、教会、学校等。(4)授权(委任)立法的范围不同。我国的授权立法仅限于中央专属立法事项中的部分内容，而国外的委任立法是行政法的主要内容，即所谓行政立法只能是委任立法，委任立法只能是行政的行为。所以。有学者认为授权立法是我国的特有立法制度之一。而委任立法是专指资产阶级国家的立法机关(议会)委托行政机关制定法律规范的活动。因而，在理解授权立法的概念时应把握：

一是授权立法只能是国家的最高立法机关行使。立法权必须由议会(我国为人大及其常委会)行使，对立法权的委任权也必须由议会控制，议会是委任立法的正当主体。议会通过具体授权或授权法委托行政机关制定有关具体的、具有法律效力的法规。从法理的角度看，这是因为立法权是议会的固有权力，非经授权，其他任何机关或个人不得行使立法权；从宪法的规定看，宪法也将绝大多数立法权规定为议会所行使。由此可知，行政机关的固有立法权不是委任立法。

二是授权立法的受权主体只能是国家的最高行政机关。行政机关的委任立法权相对于立法机关的立法权是从属权力，它来自于立法机关的“授权”，所以，作为受权者的行政机关一般再不能授此权于其他部门。在我国，全国人大对福建、广东、海南三省及四个经济特区所在市的人大及其常委会的授权立法不能被认为是委任立法，因为立法机关内部的立法授权，不符合委任立法的构成要件。

三是委任立法必须有授权法。授权法应具有合法的授权主体和受权主体。以单项的具体的授权性规范为其表现形式，禁止空白或整批授权。授权的实质合法性要求授权法本身的内容必须合宪、合目的性，必须具体明确，杜绝整批授权，以避免行政权借用委任立法权大量炮制规章及命令。破坏民主政体下立法与行政权的关系，进而危害人民基本权利的实现；授权应有明确的目的(行政命令所应追求的目标)、内容(法律本身必须表明哪一个特定问题应由行政机关以命令规范之)、范围(行政机关仅能在何种界限内自主决定命令的内容)、授权事项(何种事务应由立法机关的法律规定，何种事务可以由立法机关授权行政机关以规章或命令的形式规定)。学界一般认为涉及基本权利、国体政体、国防外交等重大事项，立法机关无权授出；对于征税问题，立法机关也不应授权行政机关以规章规定；授权一般不应延期。在授权法中必须规定授权立法的期限。这是一项程序性规定。违反此限制，授权法即无效。法令如未能在授权法所规定的日期以前将请求追认的法律草案提交立法机关时，该法令即属无效，其目的是迫使立法机关对其授权要定期检查，根据法律执行情况决定是否继续授予行政机关某种权力。

综上所述，所谓授权立法是指行政机关依据立法机关以法定形式制定的授权法所创制法规的行为。授权立法权就是指行政机关享有的依据立法机关的授权法创制法规的权力。此定义符合授权立法的构成要件：以授权法为前提，将委任主体和受权主体确定为立法机关和行政机关，排斥了其他主体授权和受权的可能性；将授权立法的结果确定为法规，可排斥规章、命令等行政性文件也作为授权立法的可能。由于其立法结果只能是法规，所以授权主体也只能是国家的最高行政机关，而其他次级行政机关不能成为受权主体，使再授权受到严格限定。

二、监督授权立法存在的问题

从授权立法的立法实际产生的影响看，我国在监督授权立法的过程中主要存在的问题有；

1.授权立法的监督主体不明确。我国授权盘法的监督主体是全国人大及其常委会，并无专门的机构行使授权立法的监督权。全国人大的多职能及时间问题决定了其在实际中无暇顾及授权立法的监督

工作。而且，我国虽有立法监督制度，但由于没有落实到具体的监督机构。使对授权立法的监督难以落到实处。此外，我国也没有建立西方那样的司法审查制度，人民法院无权对授权立法进行监督。

2.监督程序不完善，监督责任不清。在授权立法监督制度中，对监督程序没有明确的法律规定，监督主体如何进行监督，监督的范围有多大，不同监督主体之间意见不一致时该如何处理，这些都没有明确规定，而行政机关立法一般要求广泛听取意见，举行听证。虽然《立法法》第58条规定了听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。但在现实的行政立法实践中，只是实力雄厚的企业和财团才能参与到行政立法的过程中，真正适用听证程序的很少，结果势必导致行政立法的偏私，不利于法律的执行。再者，对监督主体不行使监督权或违法行使监督权，出现监督不力的后果时，也无明确的责任规定。

3.监督机制不健全。从我国现行的有关法律来看，授权立法的监督手段主要有：批准、备案、撤销。关于授权立法的备案与撤销，《立法法》第89条规定：根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。第88条规定：授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规。必要时可以撤销授权。但对批准却没有明确的规定，另外，授权立法备案的目的是审查它是否违反宪法和法律，加上我国还没有完善的听证会制度、明确的咨询协商制度、严格的备案制度和报批制度等，虽有专门委员会，但只能审议立法草案，提出问题，难以及时解决问题，因此，对授权立法进行监督所收到的效果有限。

对授权立法的监督不力已对我国的立法权和公民的基本权利构成双重侵害。从立法的角度看，其原因在于授权过于广泛以及只授不控。为防止授权立法产生的负作用，加强对“委任立法”的控制，有些学者曾建议在全国人民代表大会内设立一个宪法委员会，对宪法实施以及广义上的立法行为、行政行为、司法行为、任何政党和个人的行为进行监督。可苏联、东欧各国、韩国都曾建立过这样的机构，却没有起到有效的监督作用，最终归于流产，又不得不建立司法审查制度。所以，有的学者也建议像西方一样确立司法审查制度，对授权立法进行司法控制。西方的司法审查是司法机关对议会立法是否合宪而进行的审查，由司法机关对授权立法进行监督，司法审查一般不仅要审查授权立法是否超出法律的授权。还要审查立法授权是否超越界限，其审查是具体的、附带性的审查。因而，产生并存在于西方三权分立国家的司法审查制度，与我国的基本政治制度、司法权和人民法院组织在我国国家权力结构和国家机构中的地位以及中国特有的政治、法律传统和惯例等不相适应，在我国现行政治体制及司法制度没有彻底改革的情况下，建立司法审查制度恐怕难以在实践中有效运作。

三、授权立法监督制度完善的问题

在《立法法》中，结合我国经济体制改革的实践和经验，对有关授权立法的监督制度有了一定的完善，以减少立法成本，提高立法质量。为加强对授权立法的监督，只有依据我国特有的政治、法律传统和惯例，吸取西方在监督方面采取的有效手段，才可能提出改善监督授权立法的有效措施。

1.实行由授权机关监督被授权机关进行授权立法。授权立法必须遵守授权决定中关于授权目的与范围的规定，禁止越权或违背授权目的的现象发生。授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。

2.加强授权立法程序和授权内容的监督。首先，要使授权立法合法有效地进行，其制定过程本身必须遵循基本程序，只要违反了法定的程序要求，该授权立法就是无效的。西方许多国家法律都规定，被授权机关在行使授权时，要遵守协商、听证、公布、实施等基本程序。所以，我国法律也应明确规定授权立法的正式程序，尤其是协商、听证等具有民主、公正性的科学程序，在立法中充分吸纳立法所涉人员及其他各方意见，加强社会公众的参与。其次，要明确授权立法标准，以防止立法机关滥用立法权推卸责任，又避免授权机关利用立法权任意膨胀自己的权力。为此，授权法应明确规定授权禁止再转授、授权期限以及授权事项的范围等内容，防止被授权机关滥用授权。因此，授权机关在授权条款中应明确规定授权标准。便于授权机关进行授权立法，也使授权立法在出台之前就有事先的监督功能，也便于减少事后审查机关的审查难度。

3.健全立法监督机构，实行授权立法的备案审查及批准制度。国外许多国家都建立了各种委员会审查制度，我国有必要借鉴国外的经验。设立专门的立法监督委员会，从我国的政治体制考虑，该委员会作为一个专门委员会应设在全国人大之下。对全国人大及其常委会负责，其成员应专职化，并应具有丰富的法学知识，以加强对授权立法的监督，这样就保证了监督主体的专门性、独立性和权威性。2004年5月，全国人大常委会成立了法规审查备案室，这无疑是监督授权立法的一个重要举措。今后一定要扩大此办公室的机构编制，引人大批的法律专业人才，并按法规的不同调整对象分组，以期实现对授权立法的有效监督。另外，要实行备案制度以报送备查。法案没有问题的即由备案机关进行分门别类地登记、保存，如果发现备案的立法有问题，必须提请有关国家机关进行审查，不能只备不查；保留原有的批准制度，使人大可以对行政部门基于人大授权制定的法规涉及到国家、公民的重大利益、涉及到我国基本的经济制度建设等问题时，采取批准这一监督方式。

4.设定立法责任，防止违法立法。在法治国家，职责与职权应该是统一的。行政机关在行使行政立法权时，也必须对其立法违法、立法懈怠和立法不作为负责。我国现行的立法制度中对立法监督活动没有建立相应的责任制度，使职权和职责完全脱钩，这样就无法督促立法主体、立法监督主体恪守职责，当他们出现严重失职，造成严重损害时，难以依法追究其责任。《立法法》在第五章“适用与备案”中规定，对法律、行政法规等存在违法情形的，由有关机关予以改变或者撇消。否定其效力，但只否定法律效力足不够的，比如行政法规或规章的制定不经过常务会议或部务会议等形式集体讨论决定违反了程序，应不应该追究有关机关和人员的：违法责任?对造成公民或组织损害的，是否也应承担赔偿或补偿责任?因此，应建立立法监督责任制，明确责任的追究主体、程序以及监督主体应负的各种具体责任，以减轻立法监督主体的压力，推进对授权立法的有效监督。

5.建立对违法授权立法的裁决机制。根据全国人大及其常委会授权制定的授权立法与宪法、法律相抵触，或者与法律规定不一致而不知如何适用时，由全国人大常委会审查裁决。对授权立法超越权限的、下位法违反上位法规定的、违背法定程序的，全国人大常务委员会对这些违法的授权立法可以要求被授权机关进行修改，也可以予以撤销。

总之，全面的授权立法监督包括对授权法的监督和对授权立法的监督。在《立法法》中虽然对授权立法的制定及其规范作了较多规定，但对授权法的规定却没有。《立法法》明确规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围。”可谁来对这一要求进行监督呢?以什么方式监督授权决定是否有明确的授权目的和明确的授权范围?如果授权决定中的授权目的或授权范围不明确时，什么机构以何种方式应对?在国外是通过司法审查来解决这些问题。在我国。司法审查一直被认为与人民代表大会制度不相适应。缺乏司法部门对授权立法进行日常性、技术性的审查监督，授权立法监督制度肯定是不完善的。另外，由于我国实践中缺乏有效的违宪审查制度，也就缺乏对授权立法的合宪性进行有效的审查，缺乏对授权决定合宪性和授权立法合宪性的监督，真正要确保立法质量和立法的合法性，还有很多的问题需要研究与解决。