反腐败 重在监督

柳正林

摘要；腐败是一种社会现象。领导干部中的腐败现象影响着党声誉，损毁党的形象，危害着党的执政地位的巩固。反腐败是关系到党和国家前途命运的大事。加强对党内权力的约束和监督，是加强党风廉政建设的根本途径。

关键词。反腐败；权力运行制约；监督机制

文章编号：978-7-80712-402-3(2009)04-135-03

腐败是一种社会现象。在世界各国执政党中普遍存在，我们党内也存在腐败现象。腐败的实质是权力的滥用。党的领导干部中的腐败现象影响着党的声誉，损毁党的形象，危害着党的执政地位的巩固。苏共的垮台和苏联社会主义的毁灭值得我们借鉴。能否解决好党对自身权力的监督问题，特别是党内中、高级领导干部的权力监督问题，是当前我党反腐败面临的一个急待解决的重要课题。

一、党对自身权力监督不力，是导致腐败产生和屡反不止的一个重要因素

反腐败是关系到党和国家前途命运的大事，十七届四中全会《决定》指出：“坚决反对腐败，是党必须始终抓好的重大政治任务”。我们党历来十分重视反腐败斗争，而且对腐败现象的打击从不手软，力度越来越大。但从目前的现状来看，腐败现象仍呈现出“高发”“多发”的严重势态。一是腐败的数量趋于增长。1982年至1987年五年间，因各种违纪违法行为被开除出党的有33896人，每年平均约6780人，受各种纪律处分的有184071人，每年平均约36814人。1992年至1997年的五年间，被开除党籍的有121500人，每年平均约24300人，受到各种纪律处分的有669300人。每年平均约133860人。而2008年仅全国纪检监察机关处分党员干部就13万多人。二是腐败的程度趋于严重。大案重案增多，犯罪金额越来越大，而且犯罪呈规模化、团体化。2008年全国纪检机关接办案件中违纪总额共321亿元。贪污受贿千万甚至亿元以上案件时有发生。山西省繁山寺县反贪局长、副检察长穆新成被“双规”后，从其家查出的财产达一亿多元，扣押的车辆达五辆，且价值均在百万以上。三是腐败的性质恶劣。同样形式的问题总是禁而不绝，纠而复生，同样性质的问题变换花样，不断出现；同样部位的问题一再出现；甚至在同一职位上，犯罪者前赴后继。四是腐败者的级别趋于上升。80年代初因腐败问题受处分的地厅级干部还比较少见。到80年代末至90年代，受处分的省部级干部已屡见不鲜，1993年到1997年，立案、查处的县处级以上干部有20295人，仅地司级干部1673人，省部级干部78人，而08年仅中纪委立案处分的省部级干部就有12人，地厅级干部332人，县处级干部4197人，移送司法机关的县处级以上干部767人。五是党政一把手违纪突出。在2008年全国纪检机关处分的党员干部中县处级以上一把手906人，占处分同级干部的38.1％。六是腐败发生的领域趋于广泛。过去腐败现象主要发生在经济部门，现在已侵入政治、科学、教育、文化、艺术等各个领域。特别是政治腐败案件的增多，主要表现为司法腐败，用人腐败和行政腐败。七是窝案、串案、案中案明显增多。利用职权为特定关系的人谋取非法利益问题突出，权力廉洁的程度趋于下降。腐败的实质是权力的滥用。产生上述问题的因素固然是多方面的，但党对自身权力监督不力不能不说是一个重要原因。因此，对权力的监督，尤其是对党内主要领导干部的权力监督是党内监督的重点。是预防腐败行为产生的关键。一个时期以来，我们只重视对干部的推荐和任用，而对权力的授予过程、行使过程和行使结果缺乏有效的监督。结果出现诸如胡长清、成克杰、陈良宇一类的犯罪分子。由此可见，反腐倡廉，重在监督。特别是，加强党对自身权力的监督，对党内主要领导干部权力的监督，是遏制腐败行为产生和蔓延的重要环节。

二、党对自身权力监督不力的主要原因

那么，导致党对自身权力监督不力的主要原因是什么呢?我以为：一是党的个别领导对党内权力监督的必要性认识不足，片面强调思想教育，不能树立综合治理的战略思想。二是党内的监督意识不强，缺乏批评与自我批评。表现在；有的党员干部缺乏应有的政治责任感，对党内监督不闻不问。漠不关心，认为领导干部“违纪有纪检，犯法有法院”，于己无关，发现了问题也是睁一只眼闭一只眼，有的担心监督领导干部会对己不利，怕得罪人。有的纪检干部对履行自己的职责。行使自己的权力顾虑重重，缺乏了解真情的“勇气”，敢于碰硬的“骨气”和一查到底的“正气”，查处问题完全是看领导的眼色行事。有的领导干部唯恐得罪了上级，因此，监督上级怕受到打击报复，影响前途，监督下级怕影响关系，丢了选票，监督同级怕伤了感情。影响了和气。于是，明知不对，少说为佳，明哲保身。有的担心有关部门不能一查到底，风波过去，领导安然无恙，却害了单位，“卖”了自己。凡此种种，不一而足。三是党内监督运行机制不完善，监督实效不高。至今，我们尚未建立起独立的权力监督运行机制，表现在：一是监督制度不健全或制度规定的原则性太强。有些方面虽有制度规定但由于内容过于笼统，弹性很大，量化的、具体的规定太少，特别是缺乏对违犯条规如何处理的规定，操作起来很困难。有些规定明显滞后，与现实严重脱节，失去其应有的作用。二是专门的监督机关不能独立有效地履行监督职能，缺乏权威性。在领导体制上，纪检机关实行的是双重领导体制，实质上是以同级党委领导为主。而纪检干部升降任免，都要受到同级党委的制约。由于监督者受制于被监督者，监督者拥有的权力和权威不足以制约被监督者，因此，在对一些问题进行处理时，得不到上级领导的大力支持，纪检部门难有作为。三是目前的监督部门各自为政。没有形成应有的监督合力。我们党内的监督从形式上看有党员监督、组织监督、制度监督和党纪监督等，但实际上起作用的只有纪检部门的监督和党员群众的举报监督，没有形成以纪检部门为核心，多种监督并举的统一体，因而不能增强党内监督的整体功能。这种单一运行的监督机制，使监督的范围、力度带有很大的局限性，也使监督的实际效果大打折扣。四是领导财产申报制度的缺失。

三、提高党内监督的措施

党内监督，重在实效。加强对党内权力的约束和监督，是加强党风廉政建设的根本途径。那么，怎样才能提高党内监督的实际效果呢?

第一要健全和完善党内权力运行制约和监督机制。监督机制是一种制衡机制。这种机制越健全、完善、约束力就越强，监督的实际效果就会越好。“要以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权，既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推动权力运行程序；化和公开透明。凡涉及群众切身利益的重大决策都要向社会公开，接受群众监督。”为此，首先要建立健全党内监督制度，主要是民主生活会制度，民主评

议领导干部制度、举报制度和领导干部的弹劾、罢免制度。积极推行党政领导干部问贵制、廉政承诺制和行政执法责任制。而有效的监督必须依托于制度的强制力。但是长期以来，我们党内的监督制度由于规定不够完善和具体，又缺少必要的监督法规作保证，使一些制度流于形式或有名无实，也由于一些制度没有切实可行的实施细则，而难以发挥其应有的监督作用。因此，在制度建设时，应该以清晰的、易于操作的、指向与规范均十分明确的制度建设为目的，并在实践中不断总结、不断完善使之配套，共同发挥作用。其次要完善党内监督体系，充分发挥党组织、党员和专门机关的监督作用。只有把这些有机地结合起来，形成监督体系，才能产生环环相扣的总体效应。为此，必须努力营造一种民主气氛，并制定必要的条例保障党员的监督权力，以利于切实发挥他们的监督主体作用。再次要改变党内监督方式与程序。党内监督之所以存在监督不力的问题，一个重要原因，就是监督方式不够科学，监督程序不够完备和具体。要改变这种状态，就必须实现监督方式从只注重事后监督向同时更注重事前、事中监督的转变，监督程序从过去原则、笼统向具体、明确、易于操作转变。实现了这种转变，就能增强党内监督的灵活性、有效性。就能使监督成为决策的必经途径，提高监督的质量。

第二要抓住重点。从目前腐败现象发生的领域来看，党内监督的重点主要应是党内的中、高层领导干部和掌管人、财、物、权的领导干部，只有突出了这个重点，才能抓住党内监督的实质和关键，才能保证和提高党内监督的有效性，才会对腐败分子产生震慑力。其一，应加强对干部的授权过程的监督，把好干部任用人口关。为此要完善干部选拔任用制度。加强和健全干部选举制，并制定切实可行的法律、法规和制度，加大对破坏选举的打击力度，保证群众能按照自己的意志参与选举。其二，应加强和重视对权力运行过程的监督，提高权力运作的透明度。首先应在领导机构中合理配置权力，使权力适度分散并相互制衡。其次应建立一种机制。使权力与责任挂钩。领导者个人犯了错误，不能只处理当事人。同时要追究上级领导者的责任，通过相互制约，达到相互负责，减少领导者在用权上的独断性。其三，应加强对权力运行结果的监督和检查，一要把领导干部的述职述廉报告、年终考核、离职审计、单位重大工程(事项)收支、个人财产申报登记、家庭经济收入等纳入对领导干部的监督检查范围。二要在此基础上建立和完善对领导干部的诚勉谈话、函询、质询、弹劾和罢免制度，使滥用权力者受到应有的处罚。

第三要加强教育。监督与被监督是党员的权利和义务。任何一名党员。既是监督者，又是被监督者；既要监督别人，又要接受别人的监督。党员不实施监督，就是党性不强；不接受别人监督，就是违反党纪。因此，为了提高党内监督的实效，必须对广大党员加强教育。通过教育，使广大党员认识到加强党内监督是促进执政党建设的需要，是端正党风、促进政风、带动民风的重要措施。是保证党的肌体健康的重要环节，是关系到党和国家前途命运的大事；通过教育，使广大党员增强监督意识，提高接受监督和相互监督的自觉性，养成监督的良好习惯。

第四要强化纪检机关的监督职能。纪检机关是党内监督的职能部门。充分发挥纪检机关的监督作用，增强纪检机关的权威性，是提高党内监督实效的重要保证。首先应采取有效措施，使纪检机关成为一个由上到下渠道畅通、信息灵敏、动作协调、能及时得到上级机关支持的纪检监督体系，为此建议纪委书记可由同级党委副书记兼任，而主持工作的副书记由上级纪检机关委派。使“双重领导”真正落到实处。其次，纪委应有专属的党纪处分权，以改善目前监督滞后、监督软弱和被动的局面。再次，纪委干部要有责有权。(1)纪检干部是负责党内纪律监督的专门人员，因此必须从制度上明确规定纪检干部实行党内监督的权限，以便其积极主动、独立负责地行使监督职权，履行监督职责。为此，必须改变目前纪检干部有职无权的现象。(2)对下级党委主要领导干部的提拔任用，纪委对其有表决权，党委要征求纪委的意见。要改变纪检机关的监督方式。监督是党的纪检机关的一项基本职能，纪检机关应全面履行职责，改变重惩处轻监督、只办案不监督的思维模式；改变重事后监督，轻事中、事前监督的监督方式，做到关口前移，对党员干部实行全方位的监督。

第五要营造一个良好的监督环境。加强党内的监督，提高监督实效，没有一个良好的监督环境不行。为此，(1)要切实保障监督地位人人平等。在党内监督中，各级党组织和每个党员的民主监督地位是平等的，任何人不允许有任何特权。(2)要切实保障每个党员的民主监督权。民主监督是党内监督的重要基础，为解决监督者的后顾之忧，调动和保护其积极性，应制定一些具体的法规制度，切实保障每个党员的民主监督权力。(3)要惩恶扬善，鼓励监督者。党内监督效果如何，主要看监督中是否敢碰硬的，要建立和完善举报人和证人保护制度，纪检机关和各级党委要给举报者撑腰鼓气，对被举报者一查到底。为了鼓励监督。惩恶扬善，切实调动监督人的监督积极性，增强党内监督的有效性，党的各级机构和纪检部门要对举报党内腐败的人，该保密时要保密，该鼓气时要鼓气，不能漠不关心，更不能向被举报人透露举报人的单位、姓名。同时要对报复举报人的人给予严肃处理。(4)要疏通党内民主监督的渠道。

党内监督，是反腐倡廉的一个重要环节，是加强党的建设的一个基本途径，我们只有在实际工作中不断增强党性，提高广大党员的监督意识，不断总结、强化监督、综合治理。从严治党，提高党内监督的实效，才能使党内监督在党的建设中发挥更大的作用，才能遏制腐败现象的产生和蔓延。使党风、政风和社会风气根本好转，使我们的党永葆工人阶级先锋队的性质，成为人民群众永远拥护、信任的工人阶级政党。