非正规就业:政策调整和制度创新

张 彦

摘 要:改革开放以来,我国的经济结构发生了重大变革,就业形式也发生了巨大变化:传统的占绝对主流的正规就业模式正日益被正规就业与非正规就业的二元化就业模式所取代。非正规就业的概念要满足科学性、涵盖性、可辨认性,又要符合我国非就业实际情况,在操作层面上对相关举措和对策的探讨,也要突破“鱼和熊掌不可兼得”的两极思维,在市场机制和政府责任的结合点上找到规范和宽松能够相济兼得的新的干预方式,从而使非正规就业“扬长避短”,得到健康发展。

关键词:非正规就业;定义;政策;制度

中图分类号:C913.2 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2009)06-0056-11

作者简介:张彦,上海财经大学人文学院教授 (上海 200433)

中国就业压力在世界上是首屈一指的,如果说发达国家的就业问题是个周期性的问题,那么在我国就业和再就业问题就是一个长期面临的基本问题。如龙永图所说:“就业的问题比天大。”全球金融危机来袭,“保就业”和“保增长”一起受到了全国上下前所未有的关注。在此形勢下,不管是否合乎意愿和预期,当认识到传统正规就业对这个负重越来越难以承载的时候,更需要我们另辟蹊径,主动、积极拓展城镇就业新领域。非正规就业容易进入、包容性大、灵活性强,为我国庞大的失业人口、流动人口、过剩的农村劳动力提供了生存空间。但非正规就业是优缺点都突出地集于一身的社会事物,这样一来,为了使之不仅得到重视而且健康发展,我们就必须研究它、驾驭它,使它所起的作用真正能和老百姓的切身利益以及国家大计相契合。

一、“非正规就业”概念辨析

“非正规就业”源于国际劳工组织(ILO),并由“非正规部门”概念引申而来。在ILO 的定义中,“非正规就业”起初指劳动者在非正规部门的就业。应该指出,在21世纪的今天,较之早先囿于ILO 的定义,我国学者已对非正规就业也存在于正规部门的看法形成共识。“在我国的非正规就业,主要是指广泛存在于非正规部门和正规部门中的,有别于传统典型的就业形式。包括有:1.非正规部门里的各种就业门类;2.正规部门里的短期临时就业、非全日制就业、劳务派遣就业、分包生产或服务项目的外部工人等,即‘正规部门里的非正规就业。”①

但是,我国学者今天只是就非正规就业外延的扩大达成共识,在内涵上分歧仍然很大,这种状况已经对非正规就业的健康发展造成了负面影响。笔者认为,一个好的理论定义,必须满足以下四个要求:(1)科学性;(2)涵盖性;(3)可辨认性;(4)符合实际。所谓科学性,是指这个定义所指称事物能够很容易地被人正确理解;所谓涵盖性,是指这个定义要能够最大限度地概括所指称事物;所谓可辨认性,是指这个定义可以实际用于识别所指称事物;所谓符合实际,是指这个定义与所指称事物与我国的实际情况相吻合。

按照以上要求加以审视,我国学者使用“有别于传统典型的就业形式”这种提法较之ILO使用“非正规部门就业”这种提法要更恰当,因为把非正规就业等同于非正规部门就业,会造成涵盖性缺失这个大问题,即“正规部门里的非正规就业”会被遗漏。

但这是不够的,问题在于可辨认性,因为如果仅说“有别于传统典型的就业形式”会失之笼统。在实际使用中人们往往不得不追问,非正规就业不同于传统典型就业的地方究竟在哪里?是“收入低”、“生产和劳务活动的规模小”、“劳动契约随时可能被终止”、“劳动时间长短可由雇主和劳动者双方灵活选择”,抑或其他?

笔者认为,把握非正规就业的关键有两条:一是它与正规就业的不同;二是它与违法就业的区别。就此而言,认识非正规就业与违法就业有区别是最基本的,舍此对非正规就业的整个研究就会失去意义。因此,在非正规就业的定义中必须有对其合法性认可和划定界限这层意思的表达。现在,非正规就业作为“劳动力海绵”在缓解就业压力上的意义虽然已经为越来越多的人所认识,但是许多疑虑和非议尚存,其中“合法性质疑”就是关乎其命运的最关键也是最根本的一个问题。1997年,国际劳工组织就曾经指出:“非正规部门的范围只包括被视为合乎社会愿望的有酬经济活动,不包括犯罪、乞讨、卖淫和贩毒等活动。”(注:塞瑟拉曼:《城市贫困与非正规部门:对当前战略的批判性评价》,(日内瓦)国际劳工局1997年,第14页。)对此,笔者在《非正规就业:理论层次上的社会承认》一文中作了专门阐释(注:张彦:《非正规就业:理论层次上的社会承认》,《上海财经大学学报》2008年第5期。)。

再就是要能够识别非正规就业与正规就业的不同。对此,许多学者讨论了非正规就业的特点。例如,国际劳工组织认为非正规就业有如下特征: (1)容易进入;(2)主要依赖本地资源;(3)家庭所有制或自我雇佣;(4) 小规模经营;(5) 劳动密集、技术含量低;(6) 从正规教育外获得资源;(7)较少管制或竞争较充分(注:张华初:《非正规就业:发展现状与政策措施》,《管理世界》2002年第11期。)。国际劳工组织就业政策公约即第167号建议书指出“所谓非正规就业,就是指制度化经济结构之外的经济活动”。我国学者李强、唐壮提出“在中国的情况下,非正规部门和非正规就业的基本特征是户籍分割、福利保障差、工作不稳定等等”。 他们还就国外学者的观点归纳了非正规就业的四个特点,即生产和劳务活动的规模小;没有固定的工作地点或适当的工作场所;女性就业的比例高;从业者的教育水平低(注:李强等:《城市农民工与城市中的非正规就业》,《社会学研究》2002年第6期。)。李烨红则把非正规就业的特点归纳为:(1)劳动时间的弹性较大;(2)雇佣关系不稳定;(3)工资和劳动力成本较灵活(注:李烨红:《促进我国非正规就业发展的社会保障制度分析》,《湖北社会科学》2003年第10期。)。

诸如此类,关于非正规就业特点的表述还可列举很多,细究起来都不无道理。但是我们必须把它们分为以下两类:对现象的表述和对本质的表述。前者如“小规模经营”,的确非正规就业较之正规就业具有“大量小规模生产和劳务活动”这一特点,也不乏有人提出鉴别标准(1.5-3人之间,7人以下,少于10人,……)。尽管如此,因为并非只要“规模小”我们就可以肯定其是非正规就业,因而“小规模经营”其实只是对现象的表述。后者如“家庭所有制或自我雇佣”,满足这一条我们则可以判定其不是正规就业,所以“家庭所有制或自我雇佣”是一条对非正规就业的本质的表述。同理,可以归入前者的还有“容易进入”、“女性就业的比例高”、“从业者的教育水平低”等等,它们都是对现象的表述。那么可以归入后者,即能作为非正规就业界定要素的对本质的表述究竟是哪些呢?

实际上,确定非正规就业的界定要素并不难,关键是要抓住非正规就业与正规就业的根本区别,一言以蔽之就是“非正规性”。不过何谓“非正规性”则有赖于我们通过梳理,将那些对本质的表述一一提炼出来。而只要是对本质的表述,都殊途同归会聚焦到“非正规性”这一点上。

与此同时,我们对界定概念的方法要有新思路,即界定概念除了“定入”这种方法外,还有“定出”这种方法。所谓“定入”,就是用排他性的“什么是”来直接界定概念,所指称事物要全部符合“什么是”才是。所谓“定出”,则是通过说明“什么不是”来界定“什么是”,所指称事物只要有一条能与“什么不是”对应上了便是。“定入”是人们在界定概念时本然所使用的方法,但界定非正规就业,采用“定出”这种方法则效果更好。具体来讲,非正规就业的“定出”标准是用就业的“非正规性”来界定的。这样一来,对于“非正规性”只要有一条能对应上,便可肯定不是正规就业而是非正规就业。当然在合法性要求方面,非正规就业不同于违法就业这一条必须是“定入”的。

众所周知,就可辨认性而言,一个好的概念体系当然是要为所指称事物(非正规就业)在现实世界中的测量提供一个兼备信度和效度的指导性框架。由此,在仔细梳理后,我们可以把非正规就业不同于正规就业的界定要素一一列举如下:

(1)就业与社会保障体系之间几乎没有制度性联系,或者虽有制度性规定但很少被遵守。

(2)劳动时间不固定,对照八小时工作制、五天工作制及国家法定假日,具有不合乎劳动者意愿的任意性。(注:注意:这一条不应该被理解为只要劳动时间活,有弹性,就是非正规就业,而必须加上“具有不合乎劳动者意愿的任意性”这一限制性条件。例如,对于一个外来从业人员,如果我们观察到他的工作可以随意加班加点或者有活就干没活就回家,就是符合这一条的情况;但是如果弹性工作制在他身上是合乎其意愿的,因为在计算机网络技术发达的今天企业能够让员工这样做,则是不符合这一条的情况。)

(3)收入不稳定,非标准工资雇佣方式(不乏采用计时或计件工资)。

(4)劳动关系不规范、不稳定,劳动契约随时可能被中止。

(5)没向政府部门申报,劳务收入经常处于税务监管的“盲区”,许多经营活动处在法律法规的边缘,也不容易进行统计。

(6)家庭所有制及自我雇佣等工作形态。

于是我们可以下定义:所谓非正规就业,是指那些因在付酬、劳动时间、劳动关系、工作形态、社会保障及经营活动这六个方面存在不固定性、不稳定性或不规范性而与正规就业有性质上区别的劳动就业形式。非正规就业要以劳动者的辛勤和积累为基础,并在总体上要对经济发展和社会稳定有利。

上述定义给出了非正规就业得以定性的两大要点:一是与正规就业的不同,二是与违法就业的区别。对前者,我们要给以“定出”的理解,即通过判断什么不是正规就业来判断什么是非正规就业,六条标准之中只要有一条符合便不是正规就业。“定出”对于我们就非正规就业展开统计是很有价值的。例如,如果六条之中从“与社会保障体系缺乏制度性联系”切入比较方便,我们就依据这一条先对是不是非正规就业进行辨别,然后对其规模等进行估算或测算。对后者,我们则要给以“定入”的理解,即以劳动方式取得收入及总体上对经济发展和社会稳定有利作为其合法性的界限,不能逾越。科学的就业统计是推进就业管理的基础。对非正规就业,这首先要我们能给出科学的界定,使之可以被确认,从而可以被归类和管理。

就近年来我国学者对非正规就业的研究来说,主要内容有两个:一是说明我国城镇劳动力的就业出路必须扩展到非正规就业空间;二是说明我国城镇劳动力的就业出路怎样扩展到非正规就业空间。两相比较我们不难发现,目前对后者研究明显薄弱。实际上,非正规就业是一个政策性非常强的概念,阐明其地位和社会功能等固然重要,但具体如何做并不是泛泛提出几条政策主张就可以。为此,本文下面将针对目前在操作层面上存在着的几个不容回避的矛盾和问题,就相关举措和对策展开较深入的探讨。

二、突破观念瓶颈是先导

毫无疑问,非正规就业如今已成为城市劳动力市场发育的主要方面,而要在战略高度认识这一点,突破观念瓶颈是要解决的首要问题。现在大多数人尚缺乏对非正规就业的正确认识,致使目前市场准入障碍、劳动力市场歧视、劳动和社会保障缺失等现象普遍存在。例如现在在许多人的传统意识中,“单位就业”的观念仍非常强烈,缺少自谋职业、自主创业的意识,求稳怕变等陈旧观念造成了人们非正规就业的心理障碍。中国非正规就业的发展是个人行为、组织行为与政府行为相配合的结果,所以就非正规就业的社会意识而言,不能一概而论,有个人、企业、政府三个层次。

对于非正规就业的观念瓶颈,阻力主要来自个人和政府而不是企业或用人单位。例如虽然城市管理者制定的就业政策总免不了城市“情结”,但作为追求利润最大化的企业,为了降低成本,总会“上有政策,下有对策”,采取各种方式来雇佣外来工,由此也形成了一股打破劳动力市场“城乡分割”的势不可挡的社会力量。

与企业不同,接受非正规就业,民众则非得经历一场观念上的解放不可。因为在主观感受上,非正规就业并不是大多数从业者心目中的第一选择,加上长期传统就业制度与理念形成的社会惯性,现在把自谋职业、家庭就业、临时就业、社区就业、小时就业、阶段性就业等认作“非正式工作”的仍然大有人在。要用非正规就业重构就业空间,就必须彻底转变这种观念。从个人方面讲,首先要认清就业形势,树立“只要有活干,有钱挣,就是就业”的认识。为此要打破眷念铁饭碗和等、靠、要等思想,主动提高劳动技能和知识水平,依靠自己的能力求得谋生之道。其次要破除劳动贵贱的传统观念,改变过去那种认为从事非正规就业社会地位低下的观念。必须认识到职业无等级之别,只是分工不同,只要是凭自己的劳动吃饭就是光荣的。

然而要排解主流社会对非正规就业的误解和歧视,政府的立场和态度才最为关键。因为我国非正规就业自20世纪80年代发展至今,即使其规模在整个就业格局中已几近“半壁江山”,但一直处于若明若暗的状态。打压者有之,不置可否者有之,抽象肯定具体否定者也有之。只有政府层次上的认可,非正规就业才能在战略高度得到重视,从而改变对其非常不利的制度环境和政策环境。政府的态度还直接影响劳动者的从业心理,因为对非正规就业的歧视一方面来自其自身的弱点,另一方面与政府不重视有关。

我国社会制度的特点与体制转轨时期复杂的利益关系格局,使社会稳定目标显得尤为重要。随着经济转型和结构调整逐步深化,我国城镇就业格局发生了重大变化,正规就业萎缩对社会稳定局面的威胁,地方政府有最直接的感受。在城镇就业格局中,处于劳动力市场边缘的弱势群体也要有生存空间。非正规就业让社会弱势群体不靠救济而是自己解决生计问题,在我国目前经济发展水平还不高、财力还有限的情况下,这的确是一个更好的解决办法。所以非正规就业率先在地方政府这一层次上被认可,先是上海,之后是浙江、江苏、安徽、福建等省市。

但是,非正规就业涉及到的两大利益群体——城市居民和外来劳动力(尤其是进城农民工),二者在地方政府的决策中处于不對称、不平衡状态。由于就业的“地方责任制”,地方政府对非正规就业默认或者支持,多半掺有城市“情结”,即偏向于优先解决本地居民的就业与再就业问题,这是合乎逻辑的。相比之下,外来劳动力本来就不为地方责任所管辖,囿于既定利益格局,地方政府在考虑城市经济、社会、文化资源的分配时自然避免不了把进城农民工置于边缘状态。由此可见,要真正使非正规就业在战略高度上得到重视,并使之健康发展,仅仅地方政府这一层次上的认可还是不够的。对于非正规就业的“名正言顺”,在就业总量矛盾和结构矛盾相互交织的情况下,中央政府的表态和统筹兼顾,就成了排除体制性冲突和制度性障碍及破解利益格局难题的关键。需要指出的是,中央政府与地方政府对待非正规就业发展的政策及作用,总体上都是一个渐进认识、逐渐提高的过程。但不同的是,中央政府的作为更多地是一个在纵向的、时间的纬度上逐渐认可的过程,比较符合世界范围内非正规就业发展的一般进程与规律。地方政府则是在中央就业政策的整体演进中,更多地在横向的、空间的纬度上灵活采用各种政策,表现出地方政府对非正规就业的实用主义和机会主义倾向,这更符合地方政府的性质与利益追求。

现在中央政府一再强调要重视民生,并把解决民生问题作为发展和谐社会的核心环节。在此政策思路指导下,可以看到面向民生的多项改革都在加快。重视民生应找准政策作用的对象和次序。当前农民工及城市低收入群体的就业诉求是最迫切的,也是社会不稳定的根源。鉴于此,客观审视非正规就业这一关系亿万人生计的事物就成了政府调整政策的先导,由此也凸现出一条认真解决民生问题的清晰的政策路径。

三、在宽松和规范之间建立平衡

今天非正规就业作为一个新概念已经在中国成功移植,但是它与边缘群体、第三种经济的天然联系(它有不少地方处于法律法规的边缘地带),及其本质上的“非正规性”,都在提醒人们:非正规就业是一个“复杂的好事”。因而政府对非正规就业要扮演双重角色:既是促进者又是规范者。换言之,非正规就业要成为自动调节劳动力需求和供给的蓄水池,而不能成为藏污纳垢的污水池。

对于非正规就业,我们首先要防止的一个偏向是放任自流。现在非正规就业无疑已成为进一步发育劳动力市场的主要路径,但在政府的劳动保障统计指标中迄今仍没有对非正规就业的统计,更不用说进行就业登记和劳动管理了。非正规就业处于自发和无组织的状态,不仅不便于正确分析就业形势,各类违规现象和安全问题也频频发生。在非正规经济部门,打着非正规就业的旗帜打“擦边球”的活动,更增加了将非正规就业纳入管理体制的必要性和紧迫性。为此,各级政府应尽快建立起促进非正规就业健康发展的工作协调机制,并落实责任人和责任机构,对非正规就业既予以支持又加以引导。同时要从基础工作入手,把非正规就业纳入国民经济和社会发展的统计指标体系,使“隐性就业”显性化,以便准确了解非正规就业在国民经济总量、结构中所占的位置,准确把握非正规就业对就业总体格局的影响和作用,全面分析经济结构和就业结构之间的联系。在此基础上,及时做出政策措施上的安排和回应,使非正规就业的未来发展与国民经济的健康运行并行不悖。

与此同时,我们也要防止出现另一个偏向,即防止非正规就业的管理过于“正规化”。对非正规就业的管理主要在于统计测度、外部环境治理、市场行为的合法性,而不在于集中和规范,更不是“管理即收费”。我国目前的户籍管理制度、企业审批制度、税收制度等都不利于扩大就业机会,政府过多地将非正规部门就业纳入到制度管理当中,弄不好反而可能出现“规则产生不规则,正规产生自身的非正规”的尴尬,从而使非正规就业名不符实,丧失其活力、优势和社会功能。国际上的研究早已证明,一些政府试图全面规范非正规劳动力市场的努力,往往具有负面效应。“据美国麻省理工学院奥利维尔•布兰查德、哈佛大学贾斯廷•沃尔佛斯对欧盟15国以及美国、加拿大、澳大利亚、日本等20国从1960—1999年近40年有关数据的分析发现,那些实施严格保障法规的国家,只会使失去工作的工人更难找到工作,使就业环境进一步恶化。”(注:国际劳工局:《世界就业报告1998-1999 》,中国劳动社会保障出版社2000年版,第48页。)萨耶教授对于第三世界国家的研究也证明,将非正规部门正规化的努力,往往会损害最贫困阶层的利益(注:Sanyal B,“The Urban Informal Sector Revisited: Some Notes on the Relevance of the Concept in the1980s”, Third-World-Planning-Review,1988,10.)。ILO的研究人员也认为,如果对非正规部门进行高度规范,就可能会扼杀这一部门,它只能导致地下经济的扩展。

面对转轨时期与日俱增的就业压力,非正规就业对今天城市管理者无论是能力还是智慧都构成了巨大考验,因为只有规范和宽松两全,非正规就业才能“扬长避短”。现在非正规就业中确实存在非法经营、出售假冒伪劣商品、偷漏税、躲避各类工商管理费和违反城市管理条例等问题,各级行政管理部门有必要对非正规就业者的经营活动进行检查和规范,从而减少非正规就业中的违法行为,这对于非正规就业的健康发展和社会主义市场经济的完善都具有重要意义。但是在实际工作中,工商、税务、城建、卫生、环保等部门滥用职权、任意罚款、敲诈勒索、工作态度粗暴等情况却大量存在,这极大地影响了非正规就业劳动者正常的生产经营活动。

对于要不要政府干预,在经济学发展史中有一条鲜明的线索,即经济自由主义和国家全能主义的此起彼伏的政策主张。折射到非正规就业身上,就是现在管理“缺位”和管理“越位”并存的局面。一面是“市场失灵”,一面是“计划失灵”,历史经验一再告诉我们:上述各执一端的政策主张实际都是行不通的。为此我们要突破“鱼和熊掌不可兼得”的两极思维,在市场机制和政府责任的结合点上,寻求规范和宽松能够相济兼得的新的干预方式。在计划经济时代,政府完全包揽就业,不存在或很少存在所谓的非正规就业。如今,我们正在逐步完善社会主义市场经济体制,政府在充分利用市场机制的同时,一定要致力于解决市场不能解决的问题,还要防止对非正规就业的过度干预。

对非正规就业,现在问题的关键不是政府应该不应该干预,而是政府应该如何干预?我们不应该去试图解决那些由非正规就业本身之性质所决定而存在的问题,因为非正规就业门槛低,包容性强,对不具备竞争优势的失业人员来说有很大的选择余地,所以才能为大量的低端就业提供机会。而一旦收入低、不稳定这些问题不复存在,非正规就业就不再成其为非正规就业,非正规就业作为低端就业增长的源泉以及我们对其要加以促进也都无从谈起。

实现就业的“非正规化”,推动就业模式转变,首先需要重新界定政府的作用。这包括干预内容要改变,从“管理即收费”转向“精致管理”,从行政命令转向协调服务;干预方式要转变,从依靠计划、行政手段为主转向依靠经济、法律手段为主,从直接控制为主转向间接控制为主;干预本身也要接受法律监督和法律制约,提高干预的透明度,杜绝干预中的寻租现象。

其次,由于“非正规性”,我们对非正规就业也不能一概而论,必须采取“分类指导,区别对待”的政策:有的鼓励、有的扶持、有的默许、有的限制、有的禁止。非正规就业应该以面向弱势群体为主,在大力促进合法的非正规就业发展的同时,对非正规就业变為正规就业和非正规经济部门变为正规经济部门要予以鼓励;在扶持自谋职业和自主创业的同时,对生计性隐性就业要保有足够的政策弹性;对非法用工和不法工作等则要坚决予以限制和禁止。

第三,非正规经济部门的存在会在一定程度上导致“统计幻觉”和“政策幻觉”。目前我国国民收入统计和劳动就业统计相分离,一些实际上从事经济活动的人口被统计为失业人口,造成政府决策信息扭曲。为此,必须扩大就业人口统计口径,尽快建立非正规就业的官方统计制度。非正规就业问题关系到国民经济整体的有序和有效率的运行,关系到有限的社会总体资源的合理和优化配置,也是劳动力管理体制实现市场化、制度化和法制化的重要方面。当前完善政府就业管理的重要一环是改进就业统计制度,促进非正规就业显性化,以便把脉趋势,为劳动就业的科学决策提供依据。

第四,对非正规经济部门的具体管理,应由政府部门直接管理转向主要依靠社区进行规范和管理。非正规经济部门的劳动服务场所大多在社区,而社区的管理组织,例如街道工委、居委会等,对社区内各种服务的内容、时间、从业人员等情况更为了解,通过社区对非正规经济部门进行管理,行之有效且成本较低。劳动、城建、工商和税收等部门应按照“费随事转”、“条随块转”的原则,把有关收费的权限同管理职能下放到社区,并对社区非正规就业管理起指导和辅助作用。要尽量为非正规就业提供基础设施,如为小摊小贩提供特定的马路市场等。这不仅可以解决非正规就业本身发展之需,而且有助于解决卫生、安全等城市管理难题。

四、就业和税收矛盾时优先选择就业

虽然从“非正规部门就业”引申而来的“非正规就业”,其外延应该扩大至也包括“正规部门的非正规就业”,但非正规部门的“非正规性”一直是研究者在理论和实践上所面临的难点。其中在操作层面上我们绕不过的一个坎是:当增加税收与扩大就业发生矛盾时,我们究竟应该做何取舍?具体来讲,非正规部门在经济上欠透明,往往在国家制度的边缘开展业务,所以它基本上不是国家的税源。显然,如果我们固守经济学传统理论,非正规部门当属旁门左道无疑。而非正规部门作为非正规就业的“就业大户”和天然载体,几乎囊括了非正规就业的所有形式,能低门槛地向社会提供大量就业机会。只要我们改用“民生为本”和“就业优先”的眼光看问题,其本身存在的合理性是可以澄清的。

政府强调重视民生,仅仅停留在政策理念阶段是远远不够的,还应认真思考解决民生问题的具体政策路径。龙永图最近在谈及国际金融危机应对方略时指出:“这几年我们没有把就业的问题放在最优先的地位,而是把税收的问题放在更重的位置,因为税收直接反映地方政府的政绩。”税收增加与扩大就业两者从根本上说是一致的,但就社会结构的某个局部或者侧面来说,税收增加与扩大就业不仅可能有矛盾而且有时矛盾还很尖锐,例如“放水养鱼”让非正规部门为转移的农村剩余劳动力或城市下岗职工提供出路就是这样。

由于客观条件和环境的压力,非正规经济部门从业人员往往被迫在法律体制的边缘经营。而区分合法还是非法,这个难题是难以通过调整法律边界来简单加以解决的,因为现在还没有可能直接为非正规经济部门制定新的法律。为此,我们要引入行动者意图分析,使法律在面对具体问题时有一定弹性。具体来讲,怎样区分合法就业与不法工作?判断标准应该是主观上是否存在违反有关法律、法规的故意,不法工作应该在有主观故意(即刻意逃避政府的统计、管理和监督)的情况下才能被认定。

对非正规部门,政策弹性介于正规与禁止之间,在正规与禁止之间有个容忍的区间,离开了行动者意图分析,我们对政策弹性不可能有正确把握。例如,在非正规经济部门身上颇受非议的一个问题就是避税行为的经常发生。如果经济只有黑白之分,那么如何处理显而易见,就是规范或惩罚。但是,“非正规经济部门从业人员的活动条件客观上迫使他们求助于半合法的手段:他们无法进入官方的资本市场,因而不得不为得到贷款而另找出路,并且贷款的条件常常是对己不利的。他们不能向司法机关申诉求助保护。如果‘非正规经济部门经营者将遵守规定的所有法律的话,那么这就会把过重的财政负担压到他肩上”(注:[俄]斯克雷普尼克:《非正规经济部门的就业问题(发展中国家的经验)》,《国外财经》1995年第4期。)。李强等学者的研究成果也证明应区分非正规部门的两种违规行为:一种是因为没有其他生存条件,因而只好在法律的边缘上生存,譬如,许多农民工因为太穷,支付不起税收、管理等费用,这样,罚款只能使他们的状况更为恶化;另一种是出于赚钱的目的,有意逃税等。要想解决这些问题,就要求“精致”的管理而不是“粗放”的管理,不能一味地采取简单粗暴的作法(注: 李强、唐壮:《城市农民工与城市中的非正规就业》,《社会学研究》2002年第6期。)。

这样一来,城市管理者在执法的层面上必须把握好如下政策弹性:非正规就业只要是由于贫困而导致的生计活动,就应该考虑允许或默认,即使它可能没有被政府统计并没注册、未纳税。2008年底江苏省出台“小摊小贩可免工商登记”的举措,就体现了地方政府的政策朝此方向调整(注:《小摊小贩可免工商登记》,《扬子晚报》2008年12月31日。)。 城市管理对其不放任自流,不是为了刻意限制,更不是为了赶尽杀绝,而是要使其不因为“非正规性”而在买卖关系、劳动关系、卫生安全等方面不受社会基本规范的约束。因为由贫困而导致的生计活动也同样要远离欺诈、侵害、破坏和危险,否则非正规就业就会偏离社会愿望而自毁生存空间和发展空间。

对非正规经济部门,我们不能抽象肯定具体否定。就业空间不以白色经济为限,而要扩大到以第三种经济为底限,在社会政策上的体现就是:对于没注册、未纳税这类行为来讲,行动者意图不同,性质也大不相同。在大多数情况下,社会弱势群体选择非正规就业是在无法进入正规部门的情况下退而求其次的一种选择,即为生计所迫。对生计性非正规就业者,不能任意克扣,随意罚款,额外加大其就业的成本与管理费用。政府管理者要立足于体现、反映人民群众根本利益,管理做到有理、有利、有情。正因为如此,国内外不乏有学者出于区别于黑色经济考虑,把第三种经济定义为生计经济。强调生计经济,既为了政策的扶持,也为了尽可能地减少那些打着非正规就业的旗帜而进行偷税、漏税等非法活动的发生。如果不是为生计所迫,没注册、未纳税的行为就要另当别论了。换句话说,超出生计经济范畴的非正规就业应该减少政策供给,避免出现以非正规就业为名而避税现象。这样,实施“积极的劳动力市场政策”和维护国家利益可以两全,而不是互相抵触。

五、切实保护非正规就业者的权益

劳动者权益容易受侵害和国家利益容易受损害并列,是威胁非正规就业健康发展的另一大问题。劳动者权益容易受侵害是指在资本和劳动双方的关系中,劳动一方处于相对不利的地位。折射到非正规就业身上,人们发现,无论在正规经济部门还是非正规经济部门,由于无法建立规范的劳动关系,非正规就业者很难确保雇主(或用人单位)的口头契约得到履行。非正规就业虽然增加了劳动力市场的弹性,但因为它是一种劳动关系不稳定的就业形式,所以非正规就业劳动者面临的生活风险远远大于正规就业者。

在中国,维护劳动者权益是一个关系国家性质的大问题。因为劳动人民当家作主是社会主义制度的本质属性。正是由于赢得人民大众的支持(即与劳动人民的鱼水关系),新中国才得以建立。况且,如今体面劳动已经成为一种全球性的战略目标。国际劳工组织在1998年针对脆弱就业群体提出了“体面劳动”的口号。所谓“体面劳动”,主要是指“在自由、公正、安全和具备人格尊严的条件下,获得体面的、生产性的工作机会的权利”。1998年国际劳工大会通过的《关于工作中基本原则和权利宣言》明确规定,在经济全球化的背景下,要保障劳动者四个方面的权利:结社自由并有效承认集体谈判权利;消除一切形式的强迫劳动;有效废除童工;消除就业歧视。我国政府积极支持和响应了劳工组织提出的体面劳动的这一口号。原劳动和社会保障部部长张左己提出:实现体面劳动的关键,是改善那些处于不利地位的劳动者群体的就业环境和劳动条件。在中国实施体面劳动,最直接的意义是为处于弱势地位的劳动者的权利保障提供了一个目标和标准,而这一目标和标准的实施,将会直接促进我国经济体制改革的深化,并保障经济和社会的稳定和发展。那些以自由竞争理论为据的经济学家们主张完全的市场竞争而反对给予劳动者必要保护,这是不对的。判断劳动力市场政策的有效性和合理性不能仅仅以就业增长或失业率下降为依据,它还应该考虑诸如工资、福利、发展机遇等涉及社会公平、有序和可持续性等质的问题。这在倡导构建和谐社会的中国尤为重要。

应该指出,建国60年以来,我国加强保护劳动者权益的努力从未停顿,包括新近《劳动合同法》的实施。但我国现有适用于正规就业的劳动与社会保障制度从框架到具体内容,都难以适用于非正规就业人员。且不说,非正规就业工人享受不到一般正规就业者享有的社会保险,有的连基本的劳动标准也难以达到。比如:工资报酬达不到法定的最低工资;拖欠、克扣工资情况严重;工时超过法定工作时间,且领不到加班费;工作场所劳动和安全卫生条件恶劣;受雇主污辱甚至打骂,人格尊严得不到维护等。上述情况将非正规就业者“体面劳动”问题尖锐地提出来,这是我们在制定相关社会政策时要特别加以关注的方面。

非正规就业劳动力市场在发育之初,就面对如何规范用工行为和提供最起码的社会保障的问题。但也应看到,非正规就业劳动力市场之所以得以存在,就在于它能源源不断地提供速成、廉价、随时可以更换的劳动力。可以预计,在为规范用工行为和提供社会保障的努力上,肯定会遭遇到结构性的阻滞,会遇到所谓劳动力市场“僵化”和弹性的矛盾。此外,非正规就业者的巨大流动性,也为在这个市场上保护劳动者权益带来相当难度。如前所述,非正规就业的特点和优势在于它的非正规性,政府过多的干预会使非正规就业劳动力市场特有的活性、弹性大受影响,反而会降低脆弱群体的就业机会。但是如果听任市场左右,非正规就业者作为脆弱群体本来最应该受到保护,就会被排斥在社会安全网以外,陷入无“体面”可言的境地。所以,怎样在就业与保障、生存与发展之间寻找到一个最合适的结合点,是需要决策者认真考虑并做出合理选择的。正确的选择是:劳动监察制度、社会保障制度也要覆盖到非正规就业者,但要坚持两个市场之间有适当差别。

1.劳动监察制度对非正规就业的覆盖

众所周知,非正规就业的发展导致劳动关系的复杂化和多元化,由此产生的最突出问题就是劳动雇佣关系的不规范。这种不规范主要表现为许多雇主和雇员之间没有签订劳动合同或者双方所签订的劳动合同显失公平。针对这一问题,对非正规就业的政策导向应该是鼓励雇主(或用人单位)和劳动者签订劳动合同。笔者的有关调查显示,签订劳动合同可以对保护非正规就业者的权益发挥重要作用。但是,为了保持非正规就业的弹性和活性,这一政策导向在现阶段主要应通过如下劳动监察制度而形成,这就是“不投诉不处理,投诉必受理”。“不投诉不处理”避免了政府的过多干预;“投诉必受理”则落实了劳动监察制度对非正规就业的覆盖。当然对“血汗工厂”及雇佣童工、剥夺人身自由的等严重违法现象要另当别论,劳动管理部门一旦发现就要主动介入,一经查实就要严肃惩处。

应该强调,由于非正规就业劳动关系的特殊性,劳动管理部门对劳动争议的调解、仲裁和处理应以雇佣关系的发生为要件,对有无劳动合同则实行雇主责任制。本来,劳动合同是对劳动关系的法律确认,是劳动者劳动保护的法律基础,也是劳动部门对劳动力市场有序管理的执法基础。但是仅有这一条而没有雇主责任制支撑,那么不签订劳动合同将只会对用人方有利。雇主责任制是指雇主对不签订劳动合同承担责任,如劳资双方无合同而发生纠纷时,劳动管理部门将作出对劳动者有利的裁决。雇主责任制在非正规就业领域是对劳资双方不对称关系的平衡,由此才能内在地产生鼓励雇主(或用人单位)和劳动者签订劳动合同的政策导向。

现在不乏有人建议必须制定专门的非正规就业劳动法规。实际上,更可行的做法是从现有法规中确定哪些条款即使非正规就业的雇主也必须执行。具体来说,劳动管理部门对劳动争议的调解、仲裁和处理的依据是劳动标准的基本方面,如最低工资、国家法定工作时间和节假日、国家法定劳动和安全卫生条件及人格尊严保护等等。就此而言,现有针对正规就业出台的劳动法规不是“滞后”了而是“超前”了。所以当务之急不是针对非正规就业制定专门的劳动法规,而是从现有法规中确定哪些条款即使非正规就业的雇主也必须执行。劳动管理部门对非正规就业劳动争议的调解、仲裁和处理,要宽严相济。严了,非正规就业的优点就会打折扣,雇主和用人单位也会极力逃避责任和约束;宽了,劳动者权益的改善就会落空。

2.社会保障制度对非正规就业的覆盖

本文第一部分在梳理非正规就业的界定要素时首先就突出了它不同于正规就业的一个“定出”标准:社会保障不健全。非正规就业的“非正规性”,使得非正规就业的劳动关系不清晰,其结果是,传统建立在就业稳定性和缴费连续性基础之上的社会保险模式不适合于非正规就业的特点。目前来自各渠道的调查研究都显示,大部分非正规就业人员尚游离于社会保障制度之外。他们随时受到因缺乏社会保障而产生的威胁。在我国,非正规就业因其就业门槛低等而像海绵吸水一样创造了大量就业机会。但是许多人,特别是城里人仍然眷恋传统就业体制,对从事非正规就业心存疑虑。究其原因,社会保障供给十分有限可以说是症结所在。例如,下岗职工如果离开原单位,就意味着不能继续享受原单位提供的公费医疗服务等,使职工没有勇气和原单位解除劳动关系。可见,社会保障缺失已成为非正规就业发展潜能被压抑的体制性障碍。

毫无疑问,享有社会保障也是非正规就业者普遍的强烈诉求。无论是下岗职工还是进城打工的农民工,他们无不希望为社会安全网所覆盖,使非正规就业面临的劳动风险由此而降低。但是即使近年来各地陆续推出了针对非正规就业社会医疗保险、养老保险等,但由于保障水平与正规就业相比相差太大,所以非正规就业者参保的热情其实并不高,甚至各地还不断有“退保”现象发生。非正规就业人员的社会保障问题解决得如何,将直接关系到我国就业问题的解决程度和就业质量。那么,怎样才能构建符合非正规就业特点的社会保障制度呢?

第一,对于非正规就业的社会保障,我们应该选择“从无到有,逐步改善,最终并轨”的政策路径。从理论上看,社会保障是国家对全体社会成员履行的社会责任,也是全体公民根据宪法而应该享有的权利。鉴于此,针对非正规就业社会保障缺失,不乏有人提出“一元化”的政策主张。也就是说要对全体劳动者实行统一的社会保障制度。这一政策如果作为消除身份歧视、破除城乡壁垒的终极目标来看无疑是对的,但从我国劳动力市场分割的现实出发,现阶段还不具备实行一元化城市社会保障制度的客观条件。因为我国目前完善社会保障体系的各种措施主要是按照正规就业模式设计的。而正规就业状态下的“续保”、缴费年限连续计算以及缴费责任等规定在非正规就业状态几乎不适用。实际上,目前社会保障制度不要说不能对正规就业和非正规就业实现“一元化”,就是对非正规就业本身也不能实现“一元化”。 例如,我们可以为设计非正规就业一种“一揽子”的简易社保品种,比照当地法定最低工资水平,采取固定费额的方式,重点保工伤和大病医疗,同时兼顾失业保险和养老保险。但是它也不可能对所有非正规就业者都适用。由于非正规就业人员的构成复杂,各类人员的从业环境又有千差万别,对所有非正规就业人员都实行统一、严格、不加区别的社会保障制度缺乏可行性。所以我们首先要“从无到有”,像上海对外来务工人员出台具有过渡性质的量入为出的综合保险那样,为非正规就业设计一种能惠及广大从业者的简易社保品种。同时允许参保者对具体制度进行选择,例如对于那些在正规部门工作的收入较高、工作较稳定、又易管理的非正规就业人员,尽量使其建立与所在单位的正规就业人员一样的社会保险关系;而自雇人员和自由职业者由于没有劳动关系相对人,则可以比照现行个体劳动者的社会保险方式操作。

第二,对正规就业,社会保险的原则之一是强制性,但现阶段对非正规就业人员必须变通实施这一原则,正确的做法是:自愿“购买”,政策鼓励。也就是说,放松强制性,主要依靠政策导向,让越来越多的非正规就业人员自愿参加社会保险。例如,山东省各地已制定了一些促进非正规就业人员参保的规定,主要内容是:缴费基数在规定的范围内自主选择,降低缴费率。济南、潍坊、德州等市规定,非正规就业人员参加基本养老保险,可在上年度全省社会平均工资的60%-300%之间自主选择缴费基数;缴费率为18%,低于正规部门参保缴费率;缴费基数的7%纳入统筹基金,11%划入个人账户。为了鼓励包括年轻人在内的非正规就业人员参加养老保险,笔者建议建立“卡随人转”的完全意义上的个人账户:(1)缴费基数在规定的范围内自主选择,个人多缴,雇主或用人单位多配;(2)统筹基金为零,缴费全部划入个人账户,使保险待遇与个人行为完全挂钩;(3)账户管理以身份证为记录凭证,实现全国联网,做到“卡随人转”;(4) 养老保险权益累积集中体现在养老保险个人账户上,原则上女性50岁、男性55岁后方可自由在个人账户上提取现金,但若务工者流回到尚未建立社保的农村时,应允许其一次性提取现金;(5)参照国外成功经验,逐步放开参保人将账户资金投向规范的资本市场,投资所获全部免税,用于保值增值,当然风险自负。

第三,社会保障制度对非正规就业的覆盖,同样要强调雇主责任制。也就是说,社会保险费缴纳,对个人是自愿的,对雇主或用人单位则是强制的。例如,《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》实施细则就规定:“单位拒不缴纳综合保险费的,可移交劳动监察部门查处。”(注:《〈上海市外来从业人员综合保险暂行办法〉实施细则》,《中国劳动力市场》2005年4月5日。)当然,我们必须同时考虑到用人单位(特别是非正规经济部门)的承受能力。大多数非正规经济部门都本小利薄,这使其缴纳保险费的能力受到限制。因此,降低缴费基数和提高个人缴费承担比例都是在制度设计时必须考虑到的。对于非正规就业,社会保险项目应分“轻重缓急”,即用人单位担责大小按程度来讲,依次是工伤保险、大病医疗保险、养老保险。工伤保险负全责,大病医疗保险、养老保险则依次减小缴费承担比例。实际上,社会保障制度对非正规就业的覆盖,重新安排了国家、雇主(或用人单位)和个人三者之间关系。特别是考虑到经济发展水平和实际承受力,国家在社会保险基金形成方面扮演“最后出台的角色”被淡化了。作为补偿,政府应该想方设法增加政策供给,在承认非正规就业的同时,设计出与这种就业形式相适应的安全保障方式,以减少劳动者的后顾之忧,保障劳动者合法权利的实现。只有这样,才能使劳动者普遍认可非正规就业方式,从而真正促进非正规就业的健康发展。

当然,结合我国劳动力市场重构的具体情况,政策调整和制度创新对非正规就业的健康发展而言涉及的面很宽。例如从最积极的意义上去认识非正规就业的价值,就是鼓励创业。这就需要通过政府援助来形成鼓励创业的政策导向,即通过信贷、税收、补贴等手段调整利益机制,引导人们进行创业。与积极的劳动力市场政策相配合,还有创业服务、创业指导、创业培训等问题。凡此种种,笔者将另文讨论。

(责任编辑:薛立勇)