重庆市城乡统筹的社会保障体系研究

梅　哲

摘要：重庆市正在大力推进城乡统筹的社会保障体系建设，确立符合重庆市市情的社会保障战略发展目标及其重要。对于社会保障模式选择和制度设计，可考虑按照“底线公平”的理念。遵循制度设计原则：适度性——成本较低，效益最大；适当性一覆盖面广，促进公平；适用性——机制灵活，持续性强。整合社会保障资源，构建“底线公平的社会保障制度模式”，形成一个包容性强，机制新，结构合理，不以追求覆盖范围内各类群体福利最大化为目标，而以经济发展与社会保障的均衡为目标，福利水平适当、体制创新、制度整合、责任共担、财政支出合理、政策完善的制度设计模式。

关键词：城乡统筹；社会保障；底线公平

中图分类号：C91文献标识码：A文章编号：1007-519412009)02-0147-04

一、引言

重庆市作为城乡统筹综合配套改革试验区，改革开放30年尤其是直辖十年来，虽然经济社会取得了令人瞩目的跨越式发展，但是，由于城乡经济发展不平衡，城乡差距依然很大。我们以恩格尔系数这个指标来做一下观察。(见图1)

根据恩格尔系数标准，重庆市城市居民在1979年越过贫困线，1997年越过温饱线，2002年越过了小康线；而农村居民在2000年才越过贫困线，目前仍在温饱线上徘徊。值得注意的是，在整个发展过程中，城乡发展的差距有逐步扩大的趋势。对于重庆市而言，城乡统筹发展是一项创新性的改革，城乡统筹的社会保障体系建设同样需要用全新的理念来探索创新，那么，根据以往的经验教训，在理念上必须首先把握住两点：

第一，要避免依据体面性公平理念建立城乡统筹的社会保障体系。有的人片面地理解社会保障公平基础，希望尽快建立一个项目齐全、覆盖城乡所有社会成员、人人享有相同水平的社会保障制度，试图寻求那种绝对的公平，照搬西方国家的体面性公平，似乎社会保障强调起点越公平越好、结果越均等越好、各个阶层之间的差距越小越好，忽视了实现这种公平的经济、社会、文化以及心理基础，忽视了社会公平的民族差异性及其他多方面属性。事实上，当前的条件不可能建立起体现绝对公平或体面公平的社会保障体系，只能构建一种与重庆市经济社会发展水平相适应、解决民众基本生存需求、促进经济社会持续和谐发展、实现相对公平的社会保障体系。

第二，要避免在理念上割裂短期利益和长效机制的联系。在社会保障事业方面，表现为有的部门和地方过分追求功利性的对策性问题的解决，凭经验办事，眼光停留在技术操作层面，缺乏对社会保障探索性实践的经验总结、理性思考和理论提炼。忽视对远期目标和长效机制的统筹考虑，必然出现缺乏整体宏观战略目标的设计和思考，必然出现社会保障政策“碎片化”状态，必然制约社会保障制度建设的可持续发展。虽然一定情况下现实目标和长效机制有冲突，但绝对不能忽视长效机制建立的重要性，要把长期目标和长效机制作为现实目标的基础。

二、城乡统筹的社会保障体系制度设计基本理念

由于城乡二元经济结构的客观存在，重庆市城乡的统筹社会保障体系建设尚处在初始阶段，需要经过长时间的发展过程才能使制度设计不断成熟，它作为中国特色社会保障制度的重要组成部分，会受中国整个社会制度发展的制约，它的本质还有一个逐步展现的过程，它的运行规律还未能充分地发挥作用，还需要通过艰苦探索去揭示它。那么，重庆城乡统筹的社会保障体系建设，在制度设计中除了具有价值取向更加突出、整体性更强、有“适度的差别”、多样性和过渡性并存的具有共性的要求以外，还应当具有以下几个方面要求：

(一)制度设计以“底线公平”为基本理念

中国社会科学院景天魁研究员提出了一个确定和描写社会公平“度”的“底线公平”理论。这个“度”怎么确定?就是依据社会保障的基本理论，从基本国情出发，从老百姓(最大多数人民群众)最迫切、最基本的需要出发，划出一条线人人躲不开、社会又公认的“底线”。以“基本需要”为基础，从中找出更稳定的需要——“基础性需求”，包括：温饱的需求(生存需求)；基础教育的需求(发展需求)；公共卫生和医疗救助的需求(健康需求)。底线以下体现“权利的一致性”，底线以上则体现权利的差异性。经济水平比较低时，政府要守住公平底线，确保每个公民都有基本的生活保障。经济水平提高以后，政府仍要守住这条底线，防止社会保障水平继续上升。“底线”以下是公共财政确保的领域；“底线”以上则要靠市场调节；“底线”以上，政府的责任是调节贫富差距，加强税收能力和调控能力。

“底线公平”强调对社会发展过程中处于困难群体整体利益的保障，是一种社会意义上的公平，是一种在社会整体制度下的“适度公平”，并非按照个人意愿的个别公平。“底线公平”首先是指所有社会成员的生存权利能够得到平等维护，只有生存权利得到平等维护，才谈得上其他公平问题。因此，其可以成为“统筹城乡社会保障体系”基本理念。

“底线公平”运用于设计中的意义在于：它明确了政府与社会成员之间的关系，明确了政府在社会保障制度中最主要的责任和关注重点。制度设计关键在于所有参加社会保障人员具有一致的权利，但不是要用同一标准水平覆盖所有人，而是指对最需要的人进行保障。因此，统筹城乡社会保障体系的保障标准具有动态性质，它要保障广大保障范围内的人能够实现适度的“能保障基本生活”的公平，它明确了政府、市场与个人之间的责任划分。在社会保障制度范围内，社会保障标准及其以下水平是政府的“兜底”保障责任，这个保障水平是保障所有参保人员基本生活最起码的。不可缺少的，是政府必须保障、必须承担的责任而言的，政府只有运用公共财政进行“兜底”保障保持这个水平，才能体现出社会保障制度的“国家责任主体”地位。

(二)制度设计要始终贯彻“以人为本”

科学发展观的本质与核心是“以人为本”，这里“人”，就是以劳动人民为主体的广大人民群众。“以人为本”落实到统筹城乡社会保障体系中有两层含义：在发展过程中人应当具有主体的意义；发展的根本目的在于使发展成果人人共享、普遍受益。

人应当具有主体的意义，方可解决城乡统筹社会保障体系发展的最终目的，这一根本性的定向问题。人的基本生存需求不断得到满足，是一切发展的基石。重庆城乡统筹的社会保障体系，首先要满足人的生存需要，在制度层面上这属于社会救济范畴，除了已经享受社会保险待遇的社会劳动者以外，其他困难社会成员都应得到社会救济以满足生存的需要，重庆过去在这方面力度很大，仅2007年，全市享受城乡居民最低生活保障金的人数达160万人左右。如果社会成员的基本生存需要都得不到保障，就谈不上社会保障的作用，也谈不上“以人为本”。“底线公平”的重点在“底线”上，是有重点的“适度公平”。现阶段，重点在优先解决弱势群体的需要，解决富裕反衬下的贫困问题、教育和医疗问题。在

重庆市，表现为快速城镇化过程中被征地农民、三峡库区移民、农民工、城镇老龄居民、重庆市边远地区居民的社会保障问题。这些问题的解决是政府责任的底线，是必须的，不能含糊的。

重庆市城乡统筹的社会保障体系建设，根本的目的在于使发展成果“人人共享、普遍受益”。这既是现代文明城市的标志，也是社会主义本质要求。社会主义社会应当“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的状况；彻底消灭阶级和阶级对立；通过消除旧的分工，通过产业教育、变换工种、所有人共同享受大家创造出来的福利，通过城乡融合，使社会全体成员的才能得到全面的发展。”但是，如果发展的结果是只有一部分人，甚至是一小部分人占有发展成果，那么这种发展是不为社会成员所认同的，由此，这种发展也容易引起社会动荡乃至政治上的不稳定。正如邓小平指出的：“少部分人获得那么多财富，大多数人没有，这样发展下去总有一天会出问题。分配不公，会导致两极分化，到一定时期问题就会出来。这个问题要解决。过去我们讲先发展起来。现在看，发展起来以后的问题不比不发展时少”。对于目前重庆市在快速发展过程中，出现的城乡贫富悬殊逐步扩大的迹象，应引起高度重视。

(三)制度设计要正确处理“统筹”与“同一”的关系

重庆市进行城乡统筹的社会保障体系建设，是一种以“底线公平”为基础的广覆盖，但是“统筹不等于同一”。统筹城乡不等于实施城乡同一的制度，并不是要在现阶段强求城乡完全相同。“底线公平”不是要马上完全消除不平等，而是在一定程度内承认差距和不平等的基础上，实现“适度公平”。根据现有条件通过建立城乡统筹的社会保障体系，逐步缩小城乡差距，趋向公平，实现动态的和谐。在重庆现有经济条件下，实现城乡完全相同的社会保障待遇水平，是不符合客观实际的，是搞平均主义。

由于历史与现实的原因，重庆市城乡劳动者是两个不同的群体，在社会意识、文化技能、需求偏好等方面表现出明显不同的特质。当前，有人从维护人权的平等角度，认为应同步推进城乡社会保障制度改革，城乡居民享受同样的待遇，这种观点其实不全面。维护农村劳动者的合法权益，的确是党和政府一直高度重视的问题并正在日益解决的问题，但是不能就此在重庆市现有经济社会发展水平的基础上，强求将农村社会保障制度马上与城市改革同步同水平进行，而是应有所侧重，根据各自的特点，在从全局统筹安排的基础上，有先有后逐步分步实施。

三、城乡统筹的社会保障体系制度设计基本原则

“底线公平”理念基础上建立的社会保障体系，制度设计模式不是一个锦上添花的模式，而是一个雪中送炭的模式。重庆市在未来相当长的时期内，主要任务应该是先解决雪中送炭的问题，再逐步适当解决锦上添花的问题。那么，制度设计模式原则应遵循以下三点：

(一)适度性——公共财政成本较低，实现效益最大化

重庆市的社会保障体系建设应该是成本较低、边际效益最大。因为重庆市城乡居民3000多万人口，社会保障的需求大，作为一个目前年财政收入不到800亿元，人均收入水平相对较低的直辖市，总体上的缴费能力低而消费需求极其庞大。所以，重庆市如果搞高起点的普惠型的社会保障，实际上是不现实的。或者即使建立了普惠型的保障，也只能是“撒胡椒面”，想解决的、能解决的问题也解决不了。看起来很公平，实际上造成资源浪费。所以，第一个原则就是适度性。

即使重庆市的GDP总量、财政收入、人均收入水平进一步增大了，但由于重庆市的社会结构是只有相对全市人口占少数的部分人缴费能力强，而大部分人缴费能力低于或大大低于需求水平，所以，在这种结构中，要想追求成本较低而又效益较大，最好的办法就是明确目标群体，解决那些必须解决而又能够解决的问题，一定要避免目标偏离。以农村新型合作医疗为例，农村那些中低收入者、贫困者，他们看不起病，要通过实行合作医疗使他们能够看上病。但是在一些农村地区，真正获得大额住院医疗补偿的是农村里一些较富裕的人，因为只有他们才交得起住院“门槛费(押金)”，贫困农民虽然参加了合作医疗，但如果交不起押金，还是住不了院，也就不能得到大病住院补偿。使得这项制度的绩效大打折扣，想解决的问题没有真正得到解决。

(二)适当性——制度的覆盖面要广，最大范围促进公平

要有利于促进公平，而不是撇下那些无助的人去保那些有钱的人。重庆市多数人收入水平不高，全市还有50多万人处于绝对贫困，还有不少人即便高于贫困线也相去不远，返贫的危险仍然存在。因此，社会保障首先要把这些无助的人保住。先保证雪中送炭，有条件再适当“锦上添花”。不能先保富人，谁缴得起钱就保谁，谁缴纳的钱多谁多享受，那就有悖社会保障的初衷了。

(三)适用性——制度、政策机制灵活，可持续性强

由于制度设计原因，现行社会保险制度主要针对有稳定工作和收入，能按时缴费的群体，可现在重庆市的农民工有700多万人，灵活就业人员也是很大一个群体，他们没有固定工作，也不见得每月都能缴费，如果制度是僵硬的，那就很难把这些人“扩大”进社会保障网中来。2007年以来，重庆市把农民工作为一个独立的群体，专门设计了农民工养老保险办法，同时也允许符合条件的农民工自由选择城镇企业职工养老保险，取得明显效果。这说明，要实现制度目标模式，就要有新思路。

四、城乡统筹的社会保障体系制度设计模式结构

按照底线公平理论建立起来的社会保障体系结构，其核心是要由现行模式图2结构发展到图3结构，以图为例：

图2结构(现行结构)分析：

这是一种两头大中间小的结构。最上边这一层是现有的各项社会保险制度覆盖范围下的群体。目前为了维持这些保险项目，特别是对养老保险和医疗保险，各级政府每年都要拿出数亿元财政资金兜底。由于依赖政府财政兜底，使得中间最细的部分——企业年金或补充保险就发展不起来，使得养老金的另一个重要支柱(企业年金)长期缺失。底部最大的部分群体(包括没有纳入各类社会保险的城镇居民和大部分农村居民)，他们是人数最多最需要得到社会保障覆盖的群体。

就公共财政支出结构分析，这种结构是一种“保顶不保底”。这个体系不仅能够兜得住的人很少，而且主要兜住有稳定经济收入缴得起费的人，政府公共财政的钱很大部分是优先保的是他们，主要是城镇已经享受到社会保障的职工。这种结构最底下一大块中包括的广大农村的农民，没有纳入社会保障，就是说“不保底”。

图3结构(按照“底线公平”理论建立起来的制度模式结构)分析：

这是一种中间粗两头细的结构。最顶上一层是特殊群体(极富阶层，具有极强的自我保障能力者)的自我保障，政府可以不管；最底下一层的是贫困群体，是由政府出资提供最低生活保障、基本医疗救助、廉价住房等；中间部分就是要建立起政府、企业、家庭、个人合理分担，各项保障之间可以自由流转，能够把绝大部分处于中等收入水平的人兜进来的机制。

这种制度模式结构若落实到重庆市，其核心问题不是要将现有制度、政策全部推倒重来，而是要进行“体制创新、制度整合、资源整合、责任共担、政策完善”。具体讲就是要争取做到以下几个方面：

(一)体制创新。重庆市应该在市委层面建立社会建设工作委员会，统领重庆市社会建设工作，统筹规划社会建设包括社会保障体系建设，起到宏观决策、监督、协调的作用。

(二)制度整合。要增强社会保障各类制度的灵活性、包容性，不能各部门各自封闭，相互排斥，而要相互打通，形成重庆市大民生部门整合的保障能力。

(三)资源整合。以重庆公共财政力量形成导向作用，带动社会资源，多运用市场资源，在社区建立起诸如民办养老保障、健康保健医疗、老幼托管的服务机构，既解决社区社会保障需求，又带动服务业的发展，逐步探索重庆市社会保障产业化发展之路。同时，还需要对公共财政支出进行结构性调整，像医疗资源配置城乡差别过大的状况要逐步改变。

(四)责任共担。形成政府、企业、社会团体、个人等多元责任共担机制，整合重庆市现有社会保障基础，保障广大普通城乡居民的社会保障需求，而对于收入较高的社会群体，尽量发挥市场机制的作用，予以较高水平的保障需求。进一步强化非公有制企业的社会责任，鼓励其积极参加社会保障。并依法承担缴费责任。

(五)政策完善。重庆市直辖以来，社会保障政策经过了十多年的摸索和发展，已经有相当的基础。现在的迫切任务是在社会保障政策层面，探索如何紧紧围绕重庆市发展的“314”总体部署，提高现有社会保障政策公众知晓度和可选择性，让公众自主参与、自主选择，并承担相应的个人责任。

责任编辑王骏