中国协商民主的内核：在党际协商与党群协商之间

高奇琦

摘要：关于中国协商民主的内核，目前学术界实际存在“党际协商论”、“公民协商论”和“折衷协商论”三种观点。“党际协商论”由于中国政治协商制度的事实性而具有较为优势的话语地位，而“公民协商论”和“折衷协商论”则却处于相对弱势。“公民协商论”的主要不足是缺乏对中国实践的现实考虑，“折衷协商论”则在协商概念内核的表述上较为模糊，而基于这两者提出“党群协商论”的观点是意图说明：中国协商民主的内核更可能处于党际协商与党群协商之间，党际协商更多地体现了一种历史制度的积淀，而党群协商则更多地反映了人民民主的规范性价值。

关键词：协商民主；党际协商；党群协商；公民协商

中图分类号：D621；D089文献标识码：A文章编号：1007-5194(2009)02-0057-04

一、西方语境下的协商民主

20世纪80年代以来，协商民主作为民主理论研究的一支在西方政治学界兴起。就其内涵而言，协商民主并非民主范式的创新，而是西方古典协商理念的复兴。如乔恩·厄尔斯特所言，“协商民主观念及其实践像民主本身一样古老，两者都起源于公元前5世纪的雅典”。从政治实践来看，在古希腊的城邦政治中，公民大会和五百人议事会便是协商民主的早期微观形态。古罗马贵族共和制中的元老院、人民大会，中世纪欧洲的等级会议也都是民主协商伴随政治社会不断发展的产物。在现代政治中，政治权力系统在行使权力过程中也需要协商，通常体现在立法与行政机关、行政机关不同部门之间、执政党内部及政党之间、中央政府与地方政府之向、政府与利益集团之间。在国家和社会公共事务治理中，协商过程对于公共决策制定、权力与利益分配都是必要性的。协商政治无论是作为基本政治运作过程，还是一种基本政治制度安排，都广泛地存在于现代民主政治之中。

从民主观念来看，古希腊的政治学中蕴含了参与政治和说服政治的观点。在亚里士多德那里，政治是一种生活方式，公民要通过参与城邦活动获得政治生命。而在城邦的政治活动中，所有的公共事务都需要通过言辞和劝说而非强制和暴力来决定。古希腊的传统影响到近代思想家的民主观，如：柏克将议会视为“全国协商大会”，密尔将公共协商看作纠正和减少政府错误的途径，麦迪逊关于在立法机构设计时兼容协商能力的考虑等。卢梭也曾论述公民协商对政治社会的意义，认为唯有公民之间充分了解情况并进行讨论时，才可以从大量的小分歧中产生公意，这样才能够实现国家创制的目的即公共幸福。公共协商的理念还隐含在阿伦特关于话语民主和公共领域的论述当中，公共领域是公民自由、平等、真实地进行对话、协商与行动的领域，而话语民主的实质就是公共协商。协商民主真正作为规范的学术概念进行讨论，起源于1980年约瑟夫·毕赛特发表的《协商民主：共和政府的多数原则》一文。之后，伯纳德-曼宁、乔舒亚·科恩、詹姆斯·伯曼、乔·埃尔斯特等纷纷对这一问题发表看法。

罗尔斯、哈贝马斯和吉登斯等当代欧洲著名思想家的加入讨论则使得协商民主概念成为西方学界讨论的热潮。罗尔斯在其著名的原初状态概念的基础上，根据正义规则建立起一个理想对话的模式。原初状态提供了评价社会正义的不同解释方法，而协商民主集中各种不同偏好以使其接受公共和公开的检视。罗尔斯的观点影响到科恩等著名的协商民主论者。哈贝马斯则从自己的交往行动理论出发，试图通过言语的相互理解建构一种个体充分自由和无强制共同生活的激进民主理想，也即他的“话语民主”。哈贝马斯认为，民主不是简单的投票和表决，它本质上是一种交往行为，是一种以语言为媒介、通过话语论证达成相互理解和协调一致的过程。吉登斯从左翼和自由主义的解放政治转入生活政治，在全球化和反思社会的背景下，力图提倡一种对话式的能动性的政治以克服自由民主制度的缺陷。吉登斯认为，协商民主已经与自由民主形成了鲜明对照，“自由民主制度是一种受某些社会准则指导的代议制；协商民主是在政治舞台上取得政策一致或试图取得政策一致的途径。”

西方协商民主论者对协商民主的定义有着不同的解释。这些解释可以归结为三类：第一类是作为决策形式的协商民主。这一层次的协商民主要求容纳每个受决策影响的公民，实现参与的实质性平等以及过程性平等，以及参与者自由和公开的信息交流和相互理解。戴维·米勒(David Miller)㈨和凯洛林·亨德里克斯(Carolyn Hendriks)的定义倾向于这一层次。第二类是作为治理形式的协商民主。这一层次的协商民主则以公共利益为取向，主张通过对话实现共识，明确责任，进而作出得到普遍认同的决策。乔治·瓦拉德茨(Jorge M.Valadez)则倾向于这一层次。第三类是作为社团或政府形式的协商民主。这类观点将协商民主看作一种事务受其成员的公共协商所支配的团体。麦弗·库克(Maeve Cooke)和乔苏·科恩(Joshua Cohen)倾向于这一定义。在这三类解释中，含义较宽泛也较容易使人接受的是第二类定义，即作为治理形式的协商民主。

综合这些解释，我们可以总结出西方理论语境下协商民主的四个显著特征：第一，多元共识。随着现代化和全球化的推进，社会主体的多元化倾向明显，多样性日益成为社会的基本特征。协商民主要求公众在社会多样性的基础上利用理性和沟通实现妥协和共识。第二，公开审议。协商民主要求国家在立法或政策制定的过程中向公众公开，公众参与这一过程并表达其偏好和意向，最终使得公众的偏好影响国家决策。第三，平等参与。协商民主鼓励立法和决策的利益相关者在机会平等和资源平等的基础上积极参与公共协商，在公民及其公民共同体之间构筑密集的参与网络，以实现公民个人及共同体的利益。第四，责任分担。协商民主要求参与者在对话过程中分担三类责任，表达自身偏好的责任、了解他人偏好的责任和认可协商后共同接受的结果的责任。

二、“党际协商论”：西方协商民主理论与中国政治协商制度的契合

西方协商民主理论在被介绍进中国后，引起中国学界研究协商民主的浪潮。中国学者惊奇地发现，西方学术中这一新近流行的概念与半个多世纪以来中国实行的政治协商制度有明显契合之处。李君如、庄聪生、齐卫平等学者在经过论证后进而得出结论，中国政治协商制度便是协商民主的重要实践形式。李君如认为，人民政协是作为协商民主的主要形式，在社会主义民主政治建设中具有独特的地位和作用：“我们的民主政治。从人民代表大会制度来讲，实行的主要是选举民主。从人民政协来讲，实行的主要是协商民主，这种民主形式的优点是能够在选举前和选举后保证各界别的政协委员都能平等地参与公共政策的制定过程，自由表达意见”，“协商民主的实质，就是要推进公民有序的政治参与”，“人民政协就是公民实现有序的政治参与的主要形式”。庄聪生认为，协商民主是中国共产党和中

国人民对民主形式的伟大创造，而我国协商民主主要体现在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度之中，贯穿于多党合作和政治协商的全过程，表现在国家政治和社会生活的各个方面，并具体有四种实现途径，即政治协商、参政议政、民主监督、合作共事。齐卫平也认为，协商民主并不是舶来品，是中国共产党将马克思主义基本原理与中国革命、建设和改革的实践紧密相结合，独立探索民主道路和建构民主制度的创造性成果；近代中国的选举民主没有成功生长，而协商民主则得到较快发展；半殖民地半封建国情的特殊政治生态、中国共产党统一战线思想、政党联盟的反专制斗争形式，构成协商民主生长的社会资源、理论资源和组织资源；“协商民主在中国已经具有实实在在的运作机制。多党合作和政治协商制度是协商民主运作的载体，统战部机构、人民政协机构是在中国共产党实行统一战线的实践中形成的两个工作系统。”

这一类观点认为，协商民主在中国的主要形式便是政治协商制度，主要场所是中国人民政治协商会议，主要内容则分为四方面：中国共产党在重要决策前和执行过程中与各民主党派以及各族各界人士进行政治协商；各民主党派和无党派人士围绕党和国家工作积极参政议政；各民主党派和无党派人士通过提出意见、批评和建议的方式进行民主监督；中国共产党与党外人士在国家权力机关和各类社会组织中合作共事。可以发现，在这类观点中，协商民主的主体虽然包括各族各界人士和无党派人士，但其核心主体是各民主党派。因此，这类观点界定的协商民主的内核是党际协商，可以将这类观点总结为“党际协商论”。

三、基于“公民协商论”和“折衷协商论”的“党群协商论”

国内另外一些学者在解读和界定协商民主时，则就其实质和内核提出与“党际协商论”不同的理解。这些观点可以分为两类，一类强调公民在协商民主中的主体地位，如陈剩勇和陈家刚便持此类观点。陈剩勇认为，“协商式民主理论强调公民是民主体制的参与主体，应该积极促进公民对于公共事务的参与”。陈家刚认为，“协商民主是一种治理形式，其中，平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性。”这些学者的这类观点可以总结为“公民协商论”。他们强调公民在公共论坛中就公共利益进行平等自由的对话、争辩、讨论和协商，并最终赋予公共决策的政治合法性。这一观点基本上沿袭了西方学者关于协商民主的论述，用之于分析中国政治的最大不足则体现在，由于中国政治中最重要的党的力量未在这一协商情境中体现出来，这意味着这一形式的公民协商往往只在较低的政治社会层面上展开，很难上升为公共政策，而更多是一个乌托邦式的民主理想。

另一类观点则试图在西方观点和中国现实中找到一种平衡，如林尚立和朱勤军就持这一立场。林尚立用协商政治一词来表达与协商民主相同的内涵，认为政治协商不等于协商政治，因为政治协商运作的单位主体是党派与界别组织，所以不能直接运用于日常性和社会性民主政治生活。“协商政治自然包括政治协商和社会协商。但是，协商政治不是政治协商和社会协商的简单相加，因为它不是协商领域的扩大，而是民主运作程序的价值偏好的选择，所以，协商政治在本质上超越了政治协商与社会协商之间的机械分野，是作为整个社会主义民主政治运行的原则而存在的。”但就协商政治的内核，林尚立未作更为明晰的表述。朱勤军则认为，“协商政治的基本主体是政党或政府、利益集团”，“公民则通过参加政党和社会团体，以团体的形式参与对公共事务的讨论与协商，还可以通过协商，形成社会舆论，对政治过程产生一定影响。”这两位学者的观点可以总结为“折衷协商论”。这类观点一方面认为党际协商是协商民主的一部分，另一方面也考虑到公民在协商民主中的作用，同时强调公民的协商是通过政党和团体来进行的。这一观点考虑到了政党在中国政治权力结构中的决定性因素，但其不足在于对协商概念内核与实质的模糊表述。

基于此，本文在“公民协商论”和“折衷协商论”观点的基础上，提出“党群协商”的概念，力图从另一角度来把握中国协商民主的内核与实质。本文在这里选用了富有中国话语特征的“党群”一词来描述政党与社会的结构关系。这里的群是哲学意义上的“人民群众”，是指不同历史阶段与社会形态下的社会个体。在中国政治的语境下，党群协商主要在执政党与群众之间展开。执政党是群众利益的集中代表，而群众是历史活动的主体。这里的群众既包括群众个体，也包括群众社团。党群协商的方式既包括群众就公共事务通过社团同执政党的协商，也包括群众直接与执政党的协商。

四、中国协商民主的内核

中国协商民主的内核更可能处于党际协商和党群协商之间。党际协商与党群协商之间具有一定的一致性。比如，两者都强调多元共识这一协商原则的表达和整合功能。党际协商强调执政党与各民主党派就国家事务可以交换不同的意见，并通过讨论而达成政策上的共识。党群协商也强调执政党与群众就公共事务表达不同的偏好，并以话语论证的方式来形成相对一致的意见。再者，两者都强调公共讨论这一协商过程的程序性含义。党际协商强调国家重要事务在人大表决之前需经过人民政协的事前协商和讨论。党群协商强调执政党与群众通过各种公开论坛或直接接触达成意见上的一致。

然而，党际协商与党群协商之间的差别也是明显的。首先，两类协商主体的性质不同。党际协商是一种精英协商，而党群协商则是一种大众协商。当前作为党际协商另一方主体的民主党派，更多集聚了中国的社会经济精英，所以党际协商更多是精英参与的协商。而党群协商的另一方主体则是普通的人民群众，所以党群协商则更多是执政党与群众之间的对话。其次，两类协商过程的目的不同。党际协商的目的是咨政，而党群协商的目的是审议。因为在历史上民主党派只是特殊社会力量的代表，并不具备对广大人民群众的代表性，所以民主党派的意见仅仅是国家决策的咨询和参考。而人民群众是国家的主人，人民群众对国家决策的参与从宪法上讲是具备审议权利的，因此，党群协商是群众对国家政策的合法性进行审议的过程。

党际协商在某种意义上是历史制度的积淀，而且在当前的中国政治制度中发挥着重要的作用，有其政治合法性和合规范性，所以在党际协商的基础上扩展协商民主也自然成为中国民主政治建设的重要内容之一。从政治绩效的角度来看，由于民主党派对国家事务的积极参与和建言献策，党际协商会对国家政策产生一些重要的影响，但由于其浓厚的咨政色彩，这一政策绩效会因而打一些折扣。从阶层属性和代表性而言，民主党派在历史上是特殊社会力量的代表，在现在更多是精英阶层的代表。客观而言，民主党派同社会大众之间的联系是比较有

限的，因此，党际协商存在一个民主党派代议合法性的问题。政协委员和民主党派党代表的产生，不是由群众层级代议选举出来的，而是通过常委提名推荐再由内部选举产生的，这很难保证党际协商的参与者可以将不同群众的偏好带入协商的过程。因此，从代议合法性的角度来讲，随着民主政治的推进，党际协商的历史内核地位应该向党群协商转向。

党群协商的内核地位则是由中国民主政治的价值取向所决定的。人民民主和共产党领导是中国民主政治的规范性价值取向。人民民主主张国家权力来自人民并属于人民，人民群众才是历史的主体，才是推动人类历史发展和社会进步的决定性力量。民主就是人民的统治，是人民掌握和执行国家权力的过程。从这一价值取向来看，协商的主体更应该是人民群众。民主的根本要落脚到人民身上。坚持共产党的领导则意味着要实现协商的政策效果则需要同执政党进行协商，因此，在中国民主政治的规范性条件下，党群协商就自然成为中国协商民主的价值内核。

党群协商的价值内核意义在于，通过执政党与群众的直接协商，将参与协商的主体从社会经济精英扩大为普通民众。在这种协商过程中，执政党与群众可以确立一种民主对话的直接交往模式。在这一过程中，执政党与群众的交往是普遍和公开的，而且得到制度上的保障。执政党与群众彼此平等，围绕公共事务进行自由平等的对话和讨论，通过话语论证来达成共识。这样，执政党的权威才能转化为理性的民主话语，而群众则可以在自身意志的深思熟虑的表达之后，形成一种政治的公众舆论，通过这种舆论对执政党实行有效的监督，将社会生活的发展完全掌握在群众自己手中。

这里也要清楚地看到党群协商在中国未来实践中存在的难题。比如，党群协商的理想与现实之间存在距离。协商民主作为一种体现交往理性的话语民主模式有着确定的理想条件，而在现实中，执政党与群众的公开协商很难达到这些规定的条件，因此从这个意义上讲，党群协商仍然带有一些乌托邦的理想色彩。再如，党群协商与制度化民主也存在距离。党群协商中体现的交往过程本身很难体现治理的功能，换言之，多数人参与的协商会导致公共政策的低效率。党群协商也很难转化为制度化民主的权力。这些难题都是未来党群协商在中国推进所需要解决的。

责任编辑向波