我国金融监管体制发展概况及发达国家金融监管体制的启示与借鉴

王 伟

[摘要]加强和完善金融监管以促进金融业发展是当今世界面临的重要问题,金融监管体制是金融制度的重要组成部分。我国应循序渐进地推进监管体制的改革和完善,现阶段仍应该坚持分立监管体制,但同时还必须在各方面逐渐建立起对综合经营活动的监管制度安排。加强和完善我国的金融监管体制除了要结合自身的发展情况外还要积极的吸收和引进发达国家的金融监管体制启示与借鉴。

[关键词]金融监管体制 现状 经验借鉴

当前,我国的金融监管体系尚不完善,从监管的体制到监管的手段都存在一些亟待解决的问题。因此,切实加强和完善我国的金融监管体制,对于防范和分散金融风险,保证金融机构有充足的清偿能力,维护金融组织体系的稳定,从而为整个经济的运行提供坚实的基础等方面具有重要的意义。

一、我国金融监管体制发展的现状

自经济体制改革以来,我国一直在致力于探索一条既适合于本国国情,又符合国际惯例的金融监管新路子,但时至今日,我国金融监管的现状与未来金融业发展的要求仍然存在着较多的不适应,唯有从多角度对这些不适应的部分作出迅速调整,才会使我国的金融监管水平真正有一个质的飞跃。在金融监管的性质上,应由侧重于行政性监管向侧重于市场性监管过渡。新中国的金融监管是在计划经济大背景下诞生的,这使得金融监管至少存在着三大不足:一是存在着滞后性。因为在监管带强烈行政色彩的情形下,金融监管当局对复杂的、多变的金融活动缺乏足够的敏感性,不可能收集到行政监管所必需的真实、充分的信息资料,所以,行政监管难以或不可能总是最及时、最有效地对金融风险加以防范与控制。二是存在着主观性。由于行政命令的权威性,其对金融业的影响将是直接的,但在市场经济条件下,要做到完美无缺几乎是不可能的。三是存在着非公平性。行政监管的主观随意性,往往导致各金融主体利益分配的严重扭曲、偏离,从而产生厚此薄彼、苦乐不均的现象。从世界范围来看,金融监管模式无外乎三种类型:一是侧重于外部监管的美国模式。属于此模式的还有加拿大、日本、菲律宾、韩国、台湾等国家或地区。其突出优点是金融监管主体可以站在超然的地位监管金融活动,避免部门本位主义,可协调部门的立场和目标。二是侧重于内部监管的英国模式。我国目前的金融监管较多呈现的是一种外部性监管,之所以形成这种局面,一方面是因为金融业自律监管和自律意识十分薄弱;另一方面是由于金融监管信息存在着严重的不对称性,加强外部监管是一种不得已而为之的选择。

二、我国金融监管的发展趋势

随着市场经济的不断深化发展,尽管在我国存在金融全球化与金融混业对统一监管的客观要求,但由于全球化和混业的广度与深度不够,从而决定了目前我国实行统一监管还存在许多困难。一方面,我国金融融入全球金融的程度还不深。多年以来,我国的金融业可以说一直处于未开放的状态;最近一些年,我国金融业尽管从业务合作到股权合资逐渐开放,但很显然开放的规模和比例都还非常小,尤其是作为金融体系核心的银行业更是如此。并且目前金融领域的国际合作也多限于一些小商业银行、证券机构和基金公司的合作与合资。另一方面,我国金融“混业”的规模和比例还较小。就金融组织体系来说,无论是银行业、保险业还是证券业,独立的金融机构占绝大多数,还是一种主流。银证合作、银行代销基金等也还仅仅是表层的业务合作,完全突破分业界限的分属不同金融行业的业务交叉、股权交叉等也才刚刚开始。此外,金融监管体系将得到进一步完善。一方面,要进一步加强中国人民银行、银监会、证监会、保监会的独立性,加大对违规机构及时发现、查处的力度;另一方面,在当前“分业经营、分业监管”的背景下,进一步强化监管机构之间已建立的高层定期会晤制度,经常就一些重大问题进行磋商、协调;再一方面,对业务交叉领域和从事混业经营的金融集团,实施联合监管,建立监管机构之间的信息交流和共享机制。

三、发达国家金融监管体制的启示与借鉴

从美国金融监管体制特点及最新的动态来看,各部门也开始意识到分业监管在混业经营和金融全球化的条件下,面临巨大的压力,无论是基本信息的及时、全面收集,还是对市场波动的随机应变,都因体制缺陷而可能导致风险事件甚至冲击金融稳定性。

2003年政府机构改革形成的“三会一行”式的监管框架经过五年左右的实践,显现出与上述美国监管体制中极为相似的现象,相互间竞争越来越突出,协调却日益欠缺,“三会”之间通过联席会议实现协调、磋商的机制并没有真正建立起来。一是每次会议间隔时间太长,丧失了及时交流、沟通的意义。二是对于会议议题由谁提出并主导,如对无法协调或协调结果得不到执行如何处理等事项缺乏明确的规定和有效的约束,尤其是对一些边界模糊的新兴业务监管存在分歧,缺乏牵头和协调机构,很多事情不了了之,从而达不到协调的目的。三是金融领域的诸多业务如企业债券的发行、企业短期融资券的发行、境外机构发行境内人民币债券、境内机构发行境外债券、私人股权投资、创业投资、零售支付结算服务等的管理却分别在中国人民银行、国家发展与改革委员会、财政部等部门,这些部门并不在上述“三会”的联席会议范围之内。这些部门显然在实际行政权力和行政资源等方面都明显优于上述三个监管机构,而协调这些部门已经不是目前联席会议的功能所能解决的,仅仅依靠部门间联席会议解决监管部门间的争端难以取得成效。

因此,在改革目标上,可借鉴英、日等国经验,根据中国的实际情况,逐步将分业监管模式转变为功能型监管模式,从体制上解决现行监管结构和监管理念的矛盾。在机构设置上,则可参照美国联邦金融机构监管委员会或日本的金融服务厅的模式。在操作上,借鉴日本的改革经验,分步骤进行操作。针对金融混业经营的趋势,在组织结构上,借鉴德国经验,考虑部门差异,对于金融市场跨部门的任务由专门的交叉部门负责,如交叉业务部门负责处理涉及金融市场、金融工具和金融集团的交叉监管问题;负责处理涉及交叉领域的法律适用和立法问题,保护存款人、投资者和消费者利益。此外,专设内部考核及预算委员会,负责监督管理各监管部门履行监管职责的水平,提出意见和建议,编制部门预算等。