代建制在西部地区：阻碍及对策分析

唐秋凤　李焕林

【摘 要】 本文分析了西部地区近几年试行代建制投资项目管理方式的成绩与存在的问题。指出试行代建制障碍的原因：1、一些部门和人员的抵触；2、责任和权利不够明确；3、代建制的监督管理不到位；4、代建单位的管理水平不高等因素。为此，首先要确立代建制的法律地位；其次要继续深化市场化改革，建立现代企业制度，提高代建企业项目管理水平；第三要建立科学的代建制监督机制；第四要规范代建费用标准，保护代建单位的合理收益。

【关键词】 政府投资；代建制；项目管理

一、引言

2004年7月16日，国务院正式批准了《关于投资体制改革的决定》，其重要内容之一就是在全国范围内推行代建制。代建制是指项目业主（使用单位）通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位（代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。推行代建制的项目是政府投资的非经营性项目。我国对于政府投资的工程项目有明确的界定，主要是指政府财政的投资、发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。政府投资工程按照建设项目的性质可分为经营性和非经营性两种。前者指赢利性的项目，如铁路、水利、电力等工程项目，后者指非赢利性的公益性项目，如政府投资的医院、学校以及城市道路等基础设施项目。

推行代建制在我国政府投资项目的管理中具有重要意义，主要表现在：

1、有助于改变政府投资项目投资超支严重的局面。我国政府投资中90%的项目结算金额超出投资计划，超支平均幅度达40%以上［1］。在政府投资建设的公益性项目中，我国一直采取行政部门组建基建指挥部（办公室）的方式来组织建设，这种方式被称为“项目开了搭班子，工程完了散摊子”、“只有一次教训，没有二次经验”，致使投资失控、工期拖延、质量不保等现象屡有发生。如项目使用单位经常为了使用功能的增加而随意更改设计，再向政府申请追加投资，结果使投资概算在追加中不断被突破，而政府在整个项目实施过程中缺乏很好的过程控制，在法律层次上也缺乏追究责任的效力，对投资项目的监管实际上处于失控状态。这说明现行的政府投资项目管理模式已经到了非改不可的时候。

2、代建制的社会化管理模式，有利于政府转变职能、规范投资行为。代建制突破了旧有的管理方式，使现行的“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，转变为“各环节彼此分离，互相制约”的模式。实行代建制，政府主管部门主要从事行业的指导监管工作，从盲目、繁琐的项目管理业务中超脱出来，有助于减少建设过程中对建设规模、建设标准变动的随意性，并使项目使用单位从决策角色转变为监督执行角色。同时，政府作为投资方，同样受到代建合同的约束，一些立项存在问题、资金缺口较大的项目将会受到制约。

3、代建制的职业化管理模式提高了政府投资项目建设的科学性。政府投资的项目依靠职业化的专业机构实施代建，促使项目管理由过去的行政化走向职业化。利用代建机构的专业技术力量和较丰富的基本建设经验，从设计方案开始，包括建筑的规模、标准、形象、结构到采购活动、工程发包、施工阶段等不同阶段的每项经济活动都能贯彻科学的论证和踏实的工作作风，使项目设计方案较实际反映出项目的真实面貌，投资估算和概算较为符合实际。这样，避免一次又一次地“交学费”，从而提高管理水平、降低管理成本。

4、代建制的专业化管理模式能抑制工程项目腐败行为的产生。过去我国政府投资项目普遍存在概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”现象，除了因为基建班子缺乏项目运作经验导致浪费之外，更本质的原因在于政府缺乏对投资的约束机制。在旧有的投资体制下，工程项目的使用单位、施工单位和监理单位都是“三超”的受益者，惟一吃亏的角色是国家。代建制模式促使政府投资项目的四个环节彼此分离、互相制约，将严格执行合同、建立严密的内控机制。因而困扰政府投资项目的资金浪费、资金挪用、假公济私、行贿受贿等一系列腐败问题将得到有效控制。

二、 西部地区代建制：阻碍因素分析

“十五”规划期间，中央财政性建设资金累计投入西部地区约4600亿元，财政转移支付和专项补助累计安排5000多亿元，长期建设国债有1/3以上用于西部地区。政府的“十一五”规划将继续实施西部大开发战略，政府投资继续向西部地区倾斜。作为投资体制改革重要措施之一——代建制的顺利实施关系到西部地区政府投资的投资效率以及投资效果的好坏。

近几年来，西部地区12个省、自治区、直辖市都开展了程度不同的代建制试点。但由于代建制还处于不断完善的过程中，出现了一些与社会发展不相适应的问题，具体阻碍表现在以下几方面：

1、代建制的实施比例偏低，有些部门和人员对代建制有抵触情绪

据本课题组的调查，在广西、四川、云南等地区，实施代建制管理的项目相对高一些，占政府非经营性投资项目的10%~15%。而在宁夏、新疆、西藏、甘肃等地区，实施代建制管理的项目不到5%。其中原因虽然多种多样，但是，相关部门领导观念存在问题以及一些部门和人员对代建制的抵触情绪是一重要制约因素。据不记名调查，原建设单位的直接管理人员对代建制的反对者达80%以上。相反，其他人员则有80%以上赞成。究其原因，是因为代建制的实施触动了某些部门和人员的微观利益。

2、市场化程度偏低，代建制的市场化程度有待进一步提高

西部地区的省份市场化程度普遍偏低，在周国富关于市场化程度的研究中，西部地区12个省、自治区和直辖市中有9个排在倒数15名内［2］。这个问题也较突出地表现在了代建制的实施中。比如广西虽然在2003年就开始实行政府投资项目代建制，但调查显示，大部分实行代建制的单位并没有完全实现真正意义上的“政企分开、产权明晰、自主经营、自负盈亏”的现代企业制度。很多代建制公司在一定程度上还留有政府的痕迹。例如，作为南宁市首批7个代建制试点单位之一的南宁城市建设投资发展总公司隶属于南宁市政府。同时，从这些代建制公司所承揽的工程来看，主要是以行业内工程为主，对行业外的工程承揽的积极性不高，也不具备竞争力。

3、代建单位和项目法人的责任和权利不够明确，业主干预过多

实行代建制的目标之一就是要解决“投资、建设、监管、使用”多位一体的矛盾，但在代建制的实施过程中，代建单位和项目法人的责任和权利不够明确，有些项目的建设和使用并没有实现真正的分离。一些业主单位为了部门利益，原本就不希望将项目交给代建单位管理，因此在项目实施过程中，有些业主仍然对一些本属于代建单位应做的工作进行干预。这在一定程度上影响了代建单位对项目的管理，也影响了代建单位的积极性和主动性，进而影响到项目的顺利实施。

4、代建制的监督管理不到位

政府对代建市场的管理，是实现代建制初衷的根本保障，代建市场必须有一个强有力的监督机制来保证其健康运行。目前代建制监管机构不够明确。在许多地方，尤其是西部地区，由于对代建工作实施监管的具体管理主管部门不明确，因此就无法对代建单位的招投标、签订代建合同等工作实施必要的监控。而且，如果在项目具体实施的过程中出现问题，也无法及时发现和纠正，为将来项目的顺利实施埋下隐患。

5、利益分配不规范，代建单位的合理收益难以保证

绝大多数地方在实施代建制的相关文件中没有明确设置代建费取费下限和严格的标准，导致各代建单位在投标中出现无序竞争的现象。如重庆市政府的《政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》的第九条规定“建设管理代理费通过招投标确定，由发展计划行政主管部门会同财政部门和有关行政部门根据有关取费标准、项目投资总额和代理机构承担的工作量确定代理费的最高限额。”类似的做法可能使代建费一降再降。由于没有担保、保险等相应的配套措施，这种做法很可能会将代建单位的风险转嫁到对项目的管理上。代建费用偏低，不利于吸引高素质的代建队伍和人才参与项目管理，不利于提高代建单位的工程管理水平，更不利于体现代建制度的优越性。

6、代建单位的项目管理水平还需要进一步提高

目前代建单位的项目管理水平普遍不高，一方面表现在代建单位在项目上人员配备不足，另一方面表现在部分项目人员素质和能力不够，特别是对于建筑功能的专业性要求较强的代建项目（如学校、医院等），代建单位缺乏专业人才的现象比较突出。在西部地区，原有的项目管理水平就偏低，缺乏单独承担大型项目建设的经验和能力，合格的代建主体尚待培育。

三、顺利推进代建制：对策建议

随着投资体制改革的深入，项目代建制度将成为政府投资项目的主要管理模式。无论东、中、西部，都要有针对性地进行相关研究，采取相应的对策，化解问题，以促进代建制的顺利发展。

1、完善法制建设，确立代建制的法律地位

建议中央政府对各地方陆续制定公布的各种代建制规章进行整合、提炼，尽快制订《政府投资项目代建制管理办法》，该办法主要内容应该涉及代建项目类型、代建项目工作程序、项目代建单位条件与选择、代建工作内容、代建单位的权利与责任、代建项目执行标准、代建项目报告制度、代建项目的验收与移交、代建项目咨询管理费用标准与支付、代建项目中止与终止、防止腐败条款等众多内容。在这个总办法的基础上，允许地方政府根据本地的发展情况在某些实施细则上有所调整。同时还应研究和探讨，争取尽快编制《政府投资项目代建合同示范文本》，为代建制的实施打下良好的基础。

2、继续深化市场化改革

对于经济相对落后的西部地区，提高市场化程度既是进一步经济发展的要求，也是推进政府投资项目代建制的要求。只有通过市场机制的作用才能使代建制健康、规范地发展下去。深化市场化改革的措施有：取消对非国有经济的种种限制，为非国有经济的发展创造公平的竞争环境。鼓励非国有经济进入竞争性行业，真正发挥出非国有经济对经济发展的推动作用。同时进一步扩大对外开放，拓宽开放的领域和范围，大力发展同国外和国内其他地区的经济技术合作，吸引国内外资本和人才以各种形式参与其建设。

3、建立科学的代建制监督机制

不受监督和制约的权力必然导致滥用和腐败。我国政府投资建设活动中存在着多种监督机制，但每个部门都有职责，每个部门又都可以不管的现象比较明显，甚至利用权力寻租。政府在代建制的具体运作上要有改变，整个招投标政府不得参与，而是由代建方实施招投标，避免权力寻租的空间。在进一步理顺招投标行政监督体制的同时，还必须依靠国家权力机关开展执法监督，有效督促有关部门和地方政府依法行政。

4、建立现代企业制度，提高从业人员素质，提高代建企业项目管理水平

在我国，尤其是西部地区，具有代建制资质的企业，几乎清一色是隶属于某一个政府机关，有的甚至就是政府机构的原班人马，对外挂出一个具有企业性质的牌子而己。现阶段，这个明显带有垄断色彩的行为对于企业的发展有着得天独厚的效果。但对于企业的长期发展是相当不利的，行业的垄断限制了竞争。而且代建制企业属于智力服务业，它与其它产业的主要区别在于它的成果是在从业人的知识、经验和智力中产生的，为此从业人员的素质极为重要。西部地区由于历史原因，现有的管理水平以及承担大型工程项目的组织能力相对低下，一旦失去垄断地位将丧失竞争力。应该派出人员到发达地区学习，加强与发达地区的同业交流。此外，代建企业要运用现代企业管理的理念，深化企业的人事制度改革和分配制度改革，提高从业人员素质，以适应未来社会发展的需要。

5、建立和培育代建制参与主体市场

在西部地区，大部分省份目前代建制尚处于推行的起步阶段，代建单位的资质管理、信誉管理、企业认定等配套制度均未完善，基本符合代建政府投资项目的单位很少，代建主体的市场培育尚不成熟，应选择合适项目多开展政府投资项目代建制的试点工作，在实践和试点中逐步发展和培育代建制参与主体。

6、规范代建费用标准，保护代建单位的合理收益

过低的收费标准从短期来看可以节约业主的建设成本，但从长期来看并不利于一个行业的健康发展。代建单位作为专业机构，要提供专业化的高质量服务，对工程建设全过程负责，因而需要确定一个合理的代建费用标准，为代建行业的健康、可持续发展提供必要条件。

【参考文献】

［1］ 段晓晨等．政府投资项目全面投资控制理论和方法研究［M］．北京：科学出版社，2007．

［2］ 周国富，孙艳霞．市场化程度评价指标体系构建与综合比较方法的运用［J］．现代财经，2005，（12）．

［3］ 周国栋．政府投资项目代建制改革研究［J］．建筑经济，2005，（4）．

【作者简介】

唐秋风（1967-），女，广西全州人，广西财经学院副教授，硕士．