是到变革住房公积金管理体制的时候了

杜　晓

刚刚判决的“住房公积金第一案”（本期“警示”栏目对此案作了介绍）——湖南省郴州市住房公积金管理中心原主任李树彪案——尚未淡出人们的视野，京畿之地便波澜再起。

近日，61岁的北京市住房资金管理中心朝阳区分中心原主任刘毅，涉嫌伙同51岁的北京浩利鸿房地产开发有限公司原总经理张丽挪用公款，被提起公诉。

根据公诉机关指控，1997年10月7日，刘毅利用其担任北京市住房资金管理中心朝阳区分中心主任的职务便利，采取虚构“还局代收款”和“购房预付款”的手段，将本单位400万元公款挪用至其设立的北京鸿浩志房地产投资咨询有限公司使用。2000年11月至2003年4月间，刘毅伙同张丽等人共谋，采取编造虚假贷款申请理由等手段，先后四次将本单位8680万元公款挪用至其个人设立的北京浩利鸿房地产开发有限公司使用。

“目前，我国住房公积金的总归集额在两万亿元左右，储蓄余额也超过了万亿元。如果按照现在的速度增长，在不久的将来，住房公积金将会成为中国最大的基金。一系列事关住房公积金的大案一再为我们敲响警钟，变革公积金管理体制已经刻不容缓。”上海房产经济学会住房保障专业委员会秘书长、《中国住房和公积金制度发展大纲》作者丛城说。

据介绍，公开报道过的住房公积金案件，从2003年的3起，2004年的8起上升到2007年的17起，2008年的18起；涉案金额也从2003年的1.16亿元上升到2004年的7.9亿元，2006年更是达到最高峰10.8亿元。

“纵观近年来发生的住房公积金案件，无论发案数量还是涉案金额都呈整体上升的趋势。”丛城说，近年来公积金案件的增多主要有两个外部因素，一是国家加强了对住房公积金领域的审计力度；二是近年来房地产市场和证券市场发展带来的财富效应，客观上诱导了各类公积金犯罪行为。

但丛城认为，“问题主要还是出在内部”，公积金领域的案件最主要的犯罪方式就是住房公积金管理中心负责人挪用公积金。根据他的研究，管理人员挪用公积金的方式通常有以下几种：

一种是以虚假的个人购房贷款名义，大批量骗取公积金；一种是违规以项目贷款或者编造虚报各类业务使用的名义挪用公积金；还有一种是以委托理财的方式，公积金管理中心与证券公司勾结，以公积金保值增值为名，擅自将公积金投资股市等。

“公积金被挪用之后一般都被犯罪人挥霍掉了，就像李树彪一样，纯粹是为了满足一己贪欲。”丛城说。

业内专家普遍认为，目前我国的公积金监管框架“非常脆弱”，要想真正保证住房公积金的合理合法运用，还需要在更深层面下功夫。

据了解，现行公积金监管体制可以用四句话概括，即住房公积金管理委员会决策，管理中心运作，银行专户存储，财政部门监督。然而，业内专家普遍认为，上述监管框架“非常脆弱”，有时甚至是“形同虚设”。

“住房公积金管理委员会并不是一个常设机构，在人员构成中，也往往缺乏熟知公积金运作流程和精通公积金管理的专业人士，因此，管委会决策常常流于形式。银行与公积金管理中心的关系就像银行与储户一样，公积金管理中心是银行的大客户，完全掌握着资金调度的主动权。”丛城分析道。

中国住房公积金制度研究课题主持人汪利娜研究员说，公积金管理中心是一个隶属于当地政府的行政化机构，同级财政的监督很难奏效。

“总的来看，公积金的安危基本上系于公积金管理中心一身，而公积金管理中心往往又是主任说了算。目前，对公积金管理中心主任的任命，普遍缺乏科学合理和公开透明的程序。像李树彪那样，以前是驾驶员，毫无专业背景，对公积金管理不甚了解，却能担任住房公积金管理中心主任一职，频频出事也就不奇怪了。”一位业内专家这样总结。

汪利娜认为，公积金管理中心的定位问题也是导致监管难题出现的原因。

“公积金管理中心是一个事业单位，行使的却是金融机构的职能。人民银行和银监部门对于金融机构的监管是极其严格的，而公积金管理中心却长期置于金融监管机构的视野之外，成为管理大笔款项的特权机构。”汪利娜说。

近年来，我国政府加大了对住房公积金的外部审计监管力度。丛城认为，这是在体制难以短时期理顺的前提下采取的一项有效措施。但汪利娜认为，“审计监管终究是一种事后监管，审计出来的时候大事已经发生了。要想真正保证住房公积金合理合法的运用，还需要在更深的层面做文章。”

那么，这更深一层的文章该如何做呢？专家学者的目光一致聚焦在了相关法律法规的完善上。

据了解，现在实行的《住房公积金管理条例》是1999年颁布的，当时是参照1991年上海试点住房公积金时的模式制定的，已不适合当前我国住房公积金形势的发展。“从住房公积金管理的重要性来讲，条例的效力也太弱了，需要上升为法律。”汪利娜说。

一位九三学社地方委员会负责人在进行深入调研后提出，由于没有新立法，使得司法部门在面对公积金犯罪时无法可依，导致违规行为不断。

他说：“在具体执行中，碰到管理条例不能解决的问题，如基金投资风险谁承担、行业管理单位比地方单位缴存比例高的问题等，都亟须尽快建立健全住房公积金的法律、法规和政策制度体系。”

对于他的这种观点，业内专家一致赞同，并认为，住房公积金管理法制化更为核心的问题是，通过立法理顺公积金缴纳人与公积金管理中心的法律关系。

目前，住房公积金缴纳人和公积金管理机构之间的法律关系并未在法律上厘定清楚。大家把公积金交予公积金管理中心，是因为各地住房公积金管理中心被法定为具有管理公积金的职责，而并非因其有特别的资信。

丛城认为，尽管我国现行的住房公积金管理条例要求由管理委员会来行使公积金重大决策，但从实践来看，管委会委员不具有公积金缴存大众的代表性。在物权法已有的法律环境中，作为产权人的缴存大众，对基于私人产权建立的公积金集合资金，有理由过问其信托财产的用途和去向，并对如何监管具有话语权、知情权、决策权、参与权和监督权。（摘自2009年2月7日《法制日报》）