以案说法——程序合法是行政行为合法有效的基础

彭霞

一、基本案情

在北京市中关村科技园区内有一家网吧。2008年5月19日，某执法机关对网吧进行检查时发现有17名未成年人在上网，于是当场制作了行政执法检查笔录、询问笔录，并对执法过程进行了录像。

7月9日，执法机关召开行政处罚听证会，并作出《行政处罚决定书》，以该网吧容纳未成年人上网为由，吊销该网吧的《网络文化经营许可证》。

该网吧认为执法机关执法时未出具检查通知书，处罚行为违反了《中关村科技园区条例》第64条规定的法定程序，遂提起行政复议，请求撤销该行政处罚决定。

《行政处罚法》第37条规定：行政机关在调查或进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或有关人员出示证件。

《中关村科技园区条例》第64条规定：“政府有关部门对中关村科技园区的企业和其他市场主体实施行政执法检查时，执法人员应当出具本机关负责人签署的检查通知书……”。

二、争议焦点

违反《中关村科技园区条例》规定的执法程序能否认定该处罚决定程序违法？

观点1：行政机关进行行政处罚时不仅要遵守《行政处罚法》的规定，也要遵守地方性法规的规定，违反地方性法规的执法程序应当认定程序违法。

观点2：仅遵守国家法律而违反地方性法规规定的程序属于程序上的瑕疵，并不直接导致行政处罚决定程序违法。

法律分析：《中关村科技园区条例》是由北京市人大颁布的、适用于中关村科技园区内的地方性法规，行政机关在园区内执法时应当严格遵守。《中关村科技园区条例》第64条规定行政执法检查程序与《行政处罚法》规定的处罚程序没有冲突，是对《行政处罚法》的进一步细化，应视为行政处罚程序的特别规定。

一般程序与特别程序之间的关系：《立法法》规定，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，对于一些属于地方性事务需要制定地方性法规的事项，或为执行法律、行政法规的规定，需要根据本地区的实际情况作具体规定的事项，可以制定地方性法规予以规定。如在本案中，《行政处罚法》对行政处罚程序做了一般性规定，地方立法机关结合地区管理实际，制定了《中关村科技园区条例》，对中关村科技园区范围内的行政处罚程序进行了进一步细化，应视为该地区行政处罚的特别程序。在不违反法律规定的一般程序的基础上，当特别程序有严于一般程序规定的时候，行政执法机关应遵守更加严格和细化的程序要求，也即特别程序要求，这样才符合专门立法或特别立法的目的、原则与精神。

三、审理结果

复议机关认为，被申请人对申请人经营的网吧进行检查时没有出具检查通知书，违反了《中关村科技园区条例》第64条的规定，执法程序违法。

复议机关最终依据《行政处罚法》、《行政复议法》的规定，撤销被申请人对申请人作出的行政处罚决定。

《行政处罚法》第3条规定：不遵守法定程序的，行政处罚无效。《行政复议法》第28条规定，违反法定程序的行政行为，由复议机关决定撤销。

四、案件启示

行政程序合法是具体行政行为合法有效的基础，程序违法会导致整个行政行为丧失合法性基础。

设置严格的行政程序是为了规范行政权利的行使，防止行政权力的滥用与恣意行使。

设置严格的行政程序也是为了保护行政过程中行政相对人的权利和利益不受非法侵犯。

（责任编辑：文雪峰）