战略经济合作加强中美关系

亨利·保尔森　Ｆｒｅｄ

原文：《Foreign Affairs》，2008年9／10月刊

《A Strategic Economic Engagement Strengthening U.S.-Chinese Ties》

原作者：亨利·保尔森(Henry M.Paulson)，现任美国财政部长

编译：Fred

“中美两国的繁荣与发展取决于如何更好地帮助中国融入全球经济体系。”

下一任美国总统要面临的首要挑战之一，便是如何应对中国作为一个世界大国的崛起。有一种论点认为中国是一股威胁力量，必须予以打击或遏制。而其他人则指出中国的崛起对美国经济发展是一种机遇，美国的政府应该通过接触与合作的方式利用这一崛起的力量。对于我个人而言，我相信合作是通向成功的唯一道路。

布什总统采取了与中国合作的道路并取得了成功，中美两国关系从来没有像今天这样富有成果，这部分得益于布什总统对中国政府工作中两个重点的认同：领土完整和经济发展，并在这一基础之上，与北京开展了全面的合作关系。即使美国有能力遏止中国的发展，但这样的遏制只会损害美国自身的利益。虽然中国作为全球一股迅速崛起的新兴经济力量，在贸易投资、商品市场以及环境等诸多领域对我们发起了挑战，但是中国的发展与全球经济相互依存的关系是无法割裂开来的，因此才更加需要我们实施合作的政策。事实上，正是因为经济发展对中国领导人的重要性，战略经济合作政策才能极大有效地影响中国并帮助其融入全球经济体系之中。

为使这种战略经济合作政策真正奏效，美国政府应该理解北京的利益所在，以及它所面临的种种挑战。中国人为中国巨大的经济建设成就而感到自豪，三十年的改革开放与经济发展改变了他们的国家，带来了稳定和平的局面，并使数亿中国人民摆脱了贫困。但同时，他们也担心中国能否持续快速的发展。在他们眼中，经济的持续发展是社会稳定的关键。另一方面，中国的领导人也认识到中国未来的发展取决于如何更好地融入到全球贸易、投资和金融市场这些领域里。

美国和中国享有诸多共同的利益，但由于牵涉的关系太广太复杂，难免也存在着一些重大的分歧。例如在中国军事现代化、知识产权与人权问题上，中美两国政府所持的观点截然不同，甚至有时在利益上发生冲突。在这些问题上，美国政府必须干脆地阐明立场并通过双边或多边合作的渠道追求美国的利益，不能让这些矛盾与紧张影响到两国之间的进步与合作。

中美两国，乃至于国际社会都将随着中国成功纳入全球经济体系而共享丰厚的收益。中美两国的繁荣是建立在各自平衡有序的经济发展、稳健而有活力的财政贸易机制、独立而多元化的能源开发，以及人体健康和环境的可持续发展的基础之上的。

了解中国

在2006年，布什总统和胡锦涛主席共同启动了中美战略经济对话，以帮助两国扩大长期和具有战略意义的经济合作，为两国经贸发展搭建一个长期稳定的框架。中美战略经济对话取得了空前的成功，美国政府意识到，健康而持续的经济增长对于中国而言至关重要。因此，从经济问题入手，不仅是在经济领域，同时也是在非经济领域对北京造成影响的有效途径。

也许是吸取了过往计划经济时代的惨痛教训，今天中国的领导人致力于经济改革以维持中国政治和经济上的稳定。胡锦涛主席也强调中国政府的职责是建立“和谐社会”，因此，中国在改革进程中制定任何一项政策的时候，既不会急促而就，也不会止步不前，而是谨慎而恰到好处。华盛顿应该充分了解到中国的利益所在，并且适时地告诉中国，中美两国应该扩大共同维系的利益，并缩小两国间的差异。

尽管中美两国在历史上有着长期的互动，两国也时常表现出对对方的误解。因此，两国的领导者都应该在更高层面上减小误解和分歧，以达成共赢。作为中美现有20多个磋商机制中级别最高的一个，中美战略经济对话就很好地完成了这一使命，例如在2007年5月召开的第二次经济对话上，中美两国就达成了一项双边航空服务协议。在过去的诸次低级别谈判中，类似的航空服务协议很难达成共识，因为中国更加关注于国内航空市场的竞争与发展，从而限制国际航空业的进入。但通过中美战略经济对话，我和国务院副总理吴仪进行了长时间的磋商，我向她解释双边贸易的增加将会如何增强并促进两国的关系。对话的效果是显著的，中美双方同意在2012年前将两国之间的直飞航班增加一倍，2011年之前，中国方面将取消对美国货运路线和航班数量的所有限制；2010年中美两方将重新启动航空谈判，为航空全面开放设立日程表。

平等与互信

中国人民对于中国崛起于国际舞台而倍感自豪，在经过将近两个世纪西方列强的剥削与压榨的屈辱史之后，中国在与西方接触的过程中多了几分警惕、自尊与敏感，并感到维护国家利益是重中之重，特别是针对西方势力的要挟。但不幸的是，美国在中美关系上，却常常给人留下傲慢、好斗的印象。

只有对中国人民的想法有着更深入的了解，才可以更有效地制定对华政策，这就是为什么我经常来往于中国的原因。在这个重视尊重和友谊的国度，与中国的领导层之间建立良好的个人互动往往能够带来非常积极的效果。我在中美战略经济对话上的老朋友，国务院副总理王歧山以及前副总理吴仪，都非常强调互信的重要性。因此，和中国领导人建立起一个良好的平等与互信关系，将是中美战略经济对话成功的关键。

当中美战略经济对话在2006年初次启动时，很少有人相信这一对话将会产生任何实质的进展。当时美国刚刚举行完中期选举，下一届总统的竞选活动拉开了帷幕，而中国也正准备任命新一代的领导人。在这样的形式下，很多人都告诫我，现在并不是最好的开展对话的时间。但是我却坚信，两国之间直接的合作是大方向所在，并不以人的意志为转移。

中美战略经济对话的跨部门方式可以促使两国部长级以上的官员互相讨论，倾听全面的意见，从而做出更有效的决策。例如人民币升值的决定，并不是由中国央行的行长周小川独自拍板定夺的，而是通过该对话与中美两国相关部长与代表共同讨论的结果。在2007年5月的会议上，美联储主席伯南克向与会的15名中国部长通报了中国改革其汇率政策的急迫性。在两国关系的历史上，很难有这样的机会可以直接向整个中国领导层阐述如此急切的经济议题。类似的，美国内阁部长们也会因为直接听取了中国领导人对其政策制定初衷的阐释，而加深对中国的认识。

共同的利益

尽管中国GDP总量跃居世界第四已有三年，中国依然是一个发展中国家，人均GDP世界排名一百位。中国居民的收入差距在过去三十年

里显著扩大，一个观察这种收入差距扩大的指标则是中学的入学率。在经济改革的初期，省份之间的入学率大致持平，到了2003年，富裕省份的入学率已经达到100％，而在一些较为贫穷的省份，入学率只有40％不到。对于中国领导人而言，发展经济仍旧是首要任务，但如何应对可持续增长和减少贫富差距之间的关系，也越来越成为一项挑战。

在过去的40年里，很多新兴的东亚国家都经历了类似的情况，但中国无疑更加严重。这个国家对出口和招商引资的过分倚赖，已经在一定程度上加剧了能源的消耗、环境的破坏，以及东西部经济发展上的地域差异。特别是巨大的出口赢余导致了中国这种不平衡的经济发展模式。2007年，中国出口占GDP的比重达到了11％，而另一方面，中国的居民消费只占到GDP35％的比重(美国的居民消费占GDP的比重为70％，而印度则为60％)。与此同时，由于中国的社会保障制度不健全，加之高房价、高教育费用等因素，从而导致了中国居民存款长期以来一直居高不下。中国可以通过完善金融产业来减少数额过于庞大的个人存款、鼓励个人消费以扩大内需。一个更活跃、竞争力更强的金融产业也将允许更多的资源流入到服务与信息行业，从而有助于中国顺利完成经济模式上的转型。

为了推动中国经济的可持续增长，中国需要施行更具弹性的汇率政策。中国对于人民币的过度管制，以及巨大的贸易顺差使得中国的外汇储备现今达到了1.8万亿美元之多。中国银行为此不得不大量发行人民币以购买外汇储备，并防止人民币过快升值，但反过来，这也导致了通货膨胀的压力日趋紧张。因此，只有采取弹性的汇率政策才可以遏止由于石油价格和物价指数飞涨所带来的影响。人民币的强势和稳健也将同时刺激中国国内市场的经济活动，并同时增加居民消费在GDP中所占的分量。

而这些议题，都是中美战略经济对话中重点关注的议题。通过对话，中国的领导人已经意识到调整汇率的重要性，并已经开始加速人民币升值的进程。而华盛顿也在帮助中国政府在开放金融业的过程里发挥了重要作用，并为中国企业和机构提供了更多的海外投资机会。

巨大的挑战

作为世界上最大的两个石油消费国，中美两国在石油安全战略议题上可谓是天然的盟友。目前美国已经采用了市场的手法来推动石油替代能源的发展，美国也应该鼓励中国寻找相同的能源发展方向。

中国已经改变了过去将能源简单地看作经济投入的做法，有三点原因促成了这个转变。

第一是经济因素。中国过去在电费和油价上设立了价格上限，但是这种人为的设限导致了大量无效用的能源浪费现象。其结果，整个中国不得不面临持续增加的天然气和柴油的短缺，以至于当遭遇突发性危机(譬如2008年初春的雪灾)时，中国政府无法向大众提供稳定的能源供应。

第二是中国的领导人已经意识到能源稀缺将会影响到大众的生活质量，进而影响到整个社会的稳定。由于庞大的人口基数，中国无法像美国那样过上过度依赖能源的生活方式。因此，中国应该寻找一条既可以支持高收入，又同时减轻能源负担的发展道路。

第三是中国的领导人已经意识到由于能源的低效利用而带来的环保危机。在中国，平均每周都会有大约1000个有关环保议题的争议。根据世界银行的统计资料显示，由于环境的持续恶化，中国每年在治理空气和水污染上的花费，大约占到GDP的5.8％之多。

尽管中美两国面临着不同挑战，但两国均认识到能源安全和环境保护对于可持续发展的重要性。基于这样的共识，去年6月，两国在华盛顿举行的第四次战略经济对话期间签署了《能源和环境合作十年框架协议》，将能效合作确立为两国能源和环境十年合作的第6个领域，并确定了在未来十年内优先合作的5大领域：电力、清洁水、清洁交通、清洁大气以及森林与湿地保护。这份协议不仅对中美未来经济合作具有重大意义，也将为全球可持续发展作出贡献，显示出了中美战略经济对话的战略影响。

中国和世界经济

中国以经济大国的身份崛起于世界舞台，这就要求中国比其他新兴国家要承担起更多的责任，中国也将会因为更加积极主动地参与经济全球化而受益匪浅。

中国已经逐步发展成为非洲和拉美一个负责任的贸易和投资伙伴。在2006年，中国成功主办了中非合作论坛北京峰会暨第三届部长级会议，邀请了接近50个非洲国家的国家元首、政府首脑和负责经济合作事务的部长出席，讨论如何共同推动中非新型战略伙伴关系的发展。在峰会上，中国承诺在2009年把对非洲的援助增加一倍。在2007年，中国又首次加入了世界银行旗下的国家开发协会，以对最贫穷国家的开发项目和规划提供优惠贷款。最近，中国又加入了反洗钱金融行动特别工作组，在全球反洗钱和反恐融资领域发挥自己的重要作用。与此同时，在中美战略经济对话的努力之下，中国成功成为美洲开发银行的成员国。

因此，美国应该更多地通过中美战略经济对话鼓励中国认识到自己在全球经济中的角色和责任。例如美国政府就在积极地鼓励中国加入刚果盆地森林伙伴计划(Congo Basin Forest Partnership)，以为保护这一地区的森林生态系统和物种多样化作出努力。在去年6月，两国政府又首次承诺共同促进全球森林可持续经营。这一切都表明，中国已经越来越融合进全球经济体系之中，并相应地做出自己的贡献。

展望未来

展望未来，中美两国的经贸关系有三种可能的走向：紧密的合作，通过多边或者双边协商解决争端，以及惩罚性的贸易制裁。由于惩罚性政策会损害到美国自身的经济利益，因此美国政府会选择前两种路径。

自从2年前中美之间开展中美战略经济对话之后，一个互信互解的平台得以建立，两国关系因而变得更加健康和稳固，短期的贸易争端也得到了有效的解决。在中国的崛起过程中，中美两国实际上是“一根绳上的蚂蚱”。那些担心中国超过美国的美国人担心错了方向。他们应该担心中国的经济发展万一不能顺利进行下去将给美国经济与全球经济所造成的致命的打击。在全球经济可持续发展的背景之下，两国领导人将会推动两国关系从简单合作到联合管理，乃至发展成为真正的合作伙伴。这预示着中国将会以一个平等的身份参与到全球事务中去，这不仅正是北京所期待的，也同时要求下一届美国总统将中美伙伴关系提升到一个新的高度。