资源型城市的可持续发展与财政政策选择

马洪范

“资源型城市是随矿产资源和森林资源的开发而兴起，并以资源开采为主导产业的城市。在社会主义市场经济体制下，曾为国家提供了主要生产资料、巨额利润和税金的资源型城市，面对世纪之交资源短缺状况进一步加剧的新态势，其生存与发展不仅面临新挑战，而且直接关系到城市体系乃至区域和国家的持续发展大局。因此，及时研讨资源型城市要持续发展问题不仅具有重要的现实意义，而且具有深远的历史意义。”

资源型城市一直沿袭传统的非持续发展模式，资源型城市目前所遇到的问题是长期沉积的结果，而且问题是综合性的，必须从经济、社会、人口、环境、资源多方面进行调控才可能使之走出困境。可持续发展思想已成为资源型城市发展的必然选择。具体而言，资源型城市之所以要走可持续发展之路，是由于以下三个方面的迫切需要：

首先，是顺应全球城市化浪潮，贯彻国际上关于可持续发展共识，并尽快实现从概念到行动的迫切需求。综观全球经济态势，经济重心主要集中在城镇集聚区，因此，只有城镇及其集聚区的持续发展，才会有区域的持续发展、国家的持续发展，乃至全球的持续发展。自然资源的合理开发利用和保护是可持续发展战略得以实施的重要保障，而可持续发展的经济体系和社会体系必须建立在可持续利用的资源和环境基础之上。其次，是深入贯彻落实我国持续发展战略的迫切需要。我国政府在制定《中国21世纪议程》时，十分注重人类住区持续发展及自然资源保护与可持续利用。在可持续发展科技行动中，管理的理论模式等是重要内容。资源型城市在国计民生中起着不可替代的重要作用，其可持续发展问题亟待解决。再次，是资源型城市自身克服“三危”困难，实现两个根本转变，进行二次创业、重振雄风、再创辉煌的迫切需要。资源型城市是我国计划经济体制和粗放式经济增长方式体现最显著的城市类型，其自身的发展也受到这两种因素的严重制约，所以实现两个根本性转变，促进经济结构的演进，切实地从思想到实践积极推行可持续发展战略，是资源型城市摆脱困境、重振雄风的既具有现实意义又具有长远眼光的发展之路。

促进资源型城市产业转型的税收政策

从中国的现实情况看，从根本上解决许多资源型城市出现的经济发展缓慢、失业人员众多、生态环境恶化等一系列经济与社会问题，实现可持续发展，必须发展接替产业、实现城市的产业转型。在市场经济体制下，税收政策是政府的主要政策工具。为了促进资源型城市实现产业转型，政府既需要通过它筹措资金，又需要通过它来激励各类企业主动参与。本文对应于下面的对资源型城市给予税收返还和在资源型城市进行增值税改革。

对资源型城市给予税收返还所谓税收返还，是指中央与省级政府在资源型城市征收的税收，主要包括资源型企业的增值税和广义的资源税(即现行的资源税、矿产资源补偿费等)，其部分或全部返还给资源型城市。尤其是资源渐趋枯竭的资源型城市，它们一方面经济发展缓慢，城市税基薄弱；另一方面财政支出压力大，同时需要应付大量失业问题、环境治理问题、城市基础设施建设等诸多问题。因此，资源型城市在产业转型过程中，必须进行财政援助，以解决资源型城市财政入不敷出问题。财政援助应采取税收返还方式，税收返还是以资源型城市自己的税收基数为基础，这样可以较好地兼顾效率与公平。如果上级政府以一事一议的方式，通过财政转移支付援助资源型城市，那么，城市会把更多的精力用于向上级要政策而不是经营城市。而税收返还政策将城市所获的财政转移支付中博弈的收益空间和动力，又使城市政府更加有动力依赖自己的努力经营城市扩大税基。税收返还还可以在不额外增加税收的前提下，有益地调整原料产区与加工工业区的利益分配关系，使原料产区受益。相对于降低资源型企业税率等其他手段而言，税收返还的效果更好。

在资源型城市进行增值税改革为了资源型城市实现产业转型，需要政府给予资源型城市一定的税收优惠政策，以鼓励本地资源型企业实施产业转型、外地企业落户、新企业在当地发展。中国已经实行中央与地方分税制多年，为了吸引外来投资，各地争相减免地方税，所以只有国税(主要是增值税)的减免才能体现出对资源型城市的税收优惠政策。

税收返还不仅较好地兼顾效率与公平，有效地调整了原料产区与加工工业区的利益分配关系，而且使原料产区受益，相对于资源型企业税率降低政策更加有效；中国的增值税制度亟需改革，在资源型城市进行消费型增值税试点，不仅对资源型城市现有产业发展有利，而且还促进国内投资流向资源型城市，促进资源型城市中企业的流入与发展。对资源型城市给予税收返还，可为资源型城市的产业转型筹措资金；在资源型城市进行增值税改革，可激励各类企业主动参与资源型城市的产业转型。这两项政策，属于促进资源型城市产业转型的税收政策。