大学生“村官”研究综述

[摘要]大学生“村官”问题是近年来党和政府、社会及学界非常关注的热点问题。学界对这一问题已经开始了积极的探索，并有了初步的研究成果，但目前尚处于研究的初级阶段。文章在对这些成果进行系统总结的基础上，简要评析总体研究现状。并指出当前亟待进行深入研究的问题。以期为进一步的研究及相关政策的制定提供参考和借鉴。

[关键词]高校毕业生；大学生“村官”；新农村建设

[作者简介]林善炜，中共福州市委党校副教授，研究方向：经济学、社会学，福建福州，350014

[中图分类号]F241，4

[文献标识码]A

[文章编号]1007—7723(2009)02-0158—0005

选聘高校毕业生到村任职，是党中央、国务院作出的一项重大决策，对于深入贯彻落实科学发展观，加快推进社会主义新农村建设，培养造就经过基层实践锻炼、对人民群众有深厚感情的党政干部后备人才，具有重大而深远的战略意义。从20世纪90年代中期开始，大学生“村官”从无到有，到快速发展，经历了长时间的积累发展过程，大学生“村官”也从“现象”渐渐汇成“潮流”。没有伟大的理论，便没有伟大的行动。大学生“村官”计划在长期实践的基础上，已经纳入国家政权建设范畴，成为国家建设社会主义新农村的一项重要战略举措和国家政权制度创新建设的重要内容。

大学生“村官”问题已成为近几年学界研究的一个热点问题。许多学者从不同角度对大学生“村官”问题进行了研究和探讨，归纳起来，大致有以下几个方面。

一、大学生“村官”产生的时代背景

大学生“村官”作为一个新事物，有其产生的时代历史背景。对于大学生“村官”产生的时代背景，学者们主要把视角集中在新农村建设、大学生就业、人才培养和锻炼、农村干部队伍建设等方面，并强调大学生“村官”计划与知识青年上山下乡运动的不同。如吕书良(2008)从解决“三农”问题角度阐述大学生“村官”产生的背景，认为要破解“三农”怪圈，使农村经济走出发展凹地，亟须构建新的发展理念和发展平台。于是，一场新的“知识青年上山下乡”的大学生“村官”计划应运而生。王天敏(2007)从历史的视角审视大学生“村官”计划，探讨了其在社会主义新农村建设中的战略价值，认为有关方面之所以要设计大学生“村官”计划，不单纯是为解决大学生就业难的问题，更重要的是为了促进社会主义新农村建设，向农村输入精英，以解决长期以来农村精英流失、人才匮乏的问题。但他认为不能将大学生“村官”计划与知青上山下乡运动机械类比，二者之间有本质区别：大学生“村官”计划和“文革”中知青上山下乡，在时代背景上一个是社会主义市场经济时代，一个是计划经济时代……无视大学生“村官”计划和“文革”中知青上山下乡的诸多差别，硬把二者相互类比，就犯了机械类比的逻辑错误。张敏(2008)也从当前社会背景角度出发，认为实施大学生“村官”计划并不是新时代的“上山下乡”，而是当前社会背景下的必然选择：(1)新农村建设之初，我国农村发展还相对缓慢，农村人才结构失调，需要具有一定的年龄和知识优势的人才。(2)实施“大学生村官”计划是拓宽就业途径、缓解严峻就业形势的有益尝试。

胡跃高(2008)对大学生“村官”建设背景提出了再认识，认为大学生“村官”计划的实施某种意义上是在尝试国家行政管理职能进一步向村级延伸。并认为大学生“村官”计划主要是基于以下背景：(1)我国新农村建设迫切需要新生建设力量：(2)农村干部队伍老化，后备力量缺乏；(3)社会就业压力大，发展形势严峻；(4)人才成为制约农村发展的“瓶颈”。

段小力(2008)认为，大学生村干部政策是国家针对新农村建设和工业反哺农业提出的又一项伟大战略决策。他从公共选择视角分析了大学生“村官”产生的时代背景以及社会效应：相对偏低的农民文化素质与新农村建设之间的矛盾；城市就业岗位需求不足与大学生供给过剩的矛盾；单向的人才流动导致农村衰败和空心村；农村干部在多方面已不能适应时代要求；目前不少农村领导班子成员年龄偏大、知识老化，已不能适应新农村建设的时代要求。大学生农村干部制度正是党中央适应经济社会发展新阶段的要求，实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，如期全面建设小康社会的重大战略决策。温铁军(2009)则认为，大学生成批地被各地政府聘用驻村支农，既不是一个孤立的现象，也不是一般的好人好事，而是有国家战略调整和宏观制度变化作为背景的。城乡二元结构这个基本体制矛盾将会在中国长期存在，化解“三农”困境也责无旁贷地成为政府必须承担的“重中之重”。正是由于政府对“三农”投入政策日益得到加强，各地才有了对大学生“村官”的客观需求和起码的资助条件。

二、大学生“村官”计划的意义和作用

大部分学者对实施大学生“村官”计划的意义和作用都给予充分的肯定，认为大学生“村官”计划的实施，对促进新农村建设、解决大学生就业、加强农村基层组织建设、培养锻炼年轻干部等方面都具有重要意义。如胡跃高(2008)概括了大学生“村官”在新农村建设中的重要作用：一是带来了新技术、新方法，部分形成了新的经济增长点；二是给农村带来了一股新风；三是改进了工作方式，提高了工作效率。张瑶祥(2007)认为，国家实施大学生“村官”计划，是引导和鼓励毕业生面向基层就业的切入点和突破口；是新农村建设对人才迫切需要的反映；是加强农村基层组织建设、培养锻炼年轻干部的有效途径。冯建平(2008)也认为，选聘大学生“村官”，为拓宽党政干部特别是县乡干部来源找到了新的途径，蓄起了“源头活水”。殷殷(2008)则专门从农村基层组织建设角度出发，认为大学生“村官”制度优化了农村干部的年龄结构和知识结构；提高了农村基层组织发展经济的能力；推进了基层民主建设，增强了党的执政基础；储备了农村基层组织建设所需要的人才。

吕书良(2008)也分析了新农村建设中大学生“村官”政策的效应：(1)为农村干部队伍注入生机和活力；(2)改善了村级班子治理水平；(3)促进了农村经济发展；(4)促进了新型农民的培育㈣。但是。他通过模糊综合评价模型对大学生“村官”政策的实施效果进行综合评估，认为从综合评价结果分析，大学生“村官”政策对农村发展的促进作用“一般”。

马龙生(2007)则认为，大学生“村官”的现实意义，不应该止于“大学生有了职业，乡村有了活力”之类的表面化。深入地看，大学生“村官”就极有可能是打破城乡二元结构、构建城乡一体化格局这一历史任务的突破口。鉴学伟等(2006)则从成本收益视角解读了大学生“村官”现象，认为大学生是理性人，对当“村官”会进行成本收益分析。大学生群体在寻找工作时的行为必然遵循成本收

益原则，即只有他认为未来的收益会大于至少等于成本时才会接受这一工作，否则会继续寻找工作。既然出现了大学生到农村担任村官的现象，就表明这部分大学生认为到农村去得到的收益会大于成本，即给他带来正的效用。但是他没有论证具体能带来多大的正效用。

同时，也有人对大学生“村官”的作用提出一质疑。如党国英(2005)认为，大学生毕业到农村去对于大学生自身的发展是不利的，要使一个大学生顺利毕业，国家和大学生个人都付出了很大的成本，既然农村的环境不利于发挥大学生的聪明才智，那么大学生还是应该留在城市，这样才能为国家做出更大的贡献。张鸣(2008)则认为，既有的经验和逻辑表明，大学生当“村官”这条路可能出现拥堵甚至消化不良。大学生就业，严格来讲是社会和学校的事，不是政府的事，选派大学生村官，其动机是好的，但政府插手学生就业的硬措施，也可能正面效果不佳，而副作用倒不少㈣。龚明义(2005)也认为，大学生当“空降村官”利少弊多：空降“村官”是将行政村作为解决特殊群体就业难的缓冲地带，将村级组织当成了一些人的“就业旅店”。

三、大学生“村官”计划实施的现状及存在问题

关于大学生“村官”计划实施的现状，许多学者都通过实地调研，对大学生“村官”计划实施的现状进行分析，并给予许多正面的评价。其中，以胡跃高等(2008)主持的中国农业大学、中国村社发展促进会“大学生村官课题组”的概括最有代表性。该课题组在深入全国9个省市区开展大量广泛调查后形成的研究报告把大学生“村官”计划(工程)的发展历程划分为“自发探索”和“全面试验”两个阶段，并对大学生“村官”计划(工程)的实践情况进行了多角度的调查总结：(1)在“村民眼里的大学生村官”的调查中，90％以上的村民对大学生“村官”都抱有较高的期望；超过半数的村民对大学生“村官”计划表示赞成，对大学生的作用给予肯定。(2)在“大学生村官看自己”的调查中，近95％的大学生“村官”发出“农村的舞台真的很大!”这样的感叹。许多人在调查问卷中表示，服务新农村建设的同时，自身得到了锻炼和提高。(3)在“新农村需要什么样的大学生”的调查中，农村地区的干部群众普遍表示，欢迎更多的大学生来农村工作，带领大家一起致富。而全国首届十佳村官周倍良(2008)也认为，大学生作为知识和先进文化的代表，来到农村，一方面在学习、吸收农村地方性知识的过程中，在社会的大海洋中，完善、提高了适应社会的能力与素质；另一方面，通过发挥自身的知识文化优势，结合农村的实际，给新农村建设带来了一股清新的空气和许多可喜的变化。随着大学生村官作用的发挥，他们越来越受农民群众的欢迎，成为新农村生产建设第一线的重要生力军。

近年来，全国各地先后采取了多种渠道、多种措施吸引大学生到村里担任村官，争取达到“一村一名大学生”的目标。在政策的号召下，大批的高校毕业生舍弃城市进入到农村。2006年至今，大学生“村官”政策运行机制比较完善，主要表现在已形成较为完善的选派机制、培训机制、日常管理机制和退出机制。一些地区还成立了专门的执行机构，比如，河南省平顶山市和鹤壁市成立了市、县、乡三级大学生村官管理办公室。2008年，大学生“村官”工程建设已经推广到全国，成为国家行动，发展为国家级工程建设(十万人计划)。经中央同意，中央组织部等有关部门决定，从2008年开始，用5年时间选聘10万名高校毕业生到村任职，大学生“村官”计划正式转入国家主导的工程建设阶段。截至2008年10月底，31个省区市和新疆生产建设兵团已选聘7.8万名高校毕业生到村任职，远远超出原定选聘2万名高校毕业生到村任职的计划。大学生“村官”计划在长期实践基础上，已经纳入国家政权建设范畴，成为国家政权制度的创新建设内容。

总体上说，大学生“村官”计划实施以来，已经取得了较为显著的成效。但是，作为一种新生的事物，大学生“村官”计划在实施过程中仍然面临一系列的问题。归纳起来，主要集中在以下几方面：(1)政府的认识误区：盲目跟风，脱离实际，对政策的导向性缺乏正确的认识；虎头蛇尾、前紧后松，把大学生村官计划看成短期行为；认识不清、重视不够，不拿大学生村官当干部；管理缺乏统一的规范，没有一个严密科学的管理制度；政策缺乏连续性，随意改变大学生村官的工作性质；(2)大学生“村官”自身的问题：功利心态、投机心理，把大学生村官计划当成“跳板”；盲目乐观、急于求成，对农村社会的实际情况缺乏充分认识；大学生“村官”在农村出现“水土不服”，使大学生“村官”难以长期扎根农村，服务农村；专业知识虽比较牢固，但农村法规政策掌握明显不足；农村工作经验不足，缺乏工作实践中的应有魄力；(3)高校方面的问题：高校缺少实施村官政策氛围；高校专业城市导向，实践教学环节薄弱，学生不具备农村工作能力。有些学者还从其他视角分析了大学生“村官”实践中存在的问题，如财政资源分布不均，东西部村官政策冷热差异；外聘大学生在法律上不具村官资格。

四、大学生“村官”的功能(角色)定位

关于大学生“村官”的功能(角色)定位，许多学者均认为，大学生“村官”身份不清晰，非官非农，角色尴尬。如郑明怀(2008)认为，按照《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》的规定，“到农村就业的，可通过法定程序安排担任村党支部、村委会的相应职务”，虽然把那些担任村党支部书记助理和村委会主任助理的大学生称之为村官，但与村支书、村主任等村官相比还是有很大的不同。大学生“村官”从本质上讲并不是真正意义上的村官，也不是公务员，更不是党政系统内的领导干部。虽在农村，但又不是村民，其角色是非常模糊的。同时，大学生“村官”无“法”可依，遭遇法律瓶颈。《中华人民共和国村民委员会组织法》叫确规定“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产出。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。村民选村官，这本是村民自己的事，这在法律上是有明确规定的。“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产出。”这条规定就意味着任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员，换言之，村干部只能由本村村民担任。不难看出，作为一项新政策，大学生“村官”在法律层面遇到了困难，这也是大学生村官计划的硬伤。大学生“村官”由上级委派，有悖于村民组织法的相关规定。由于不能从法律上给大学生“村官”一个明确的定位，导致大学生“村官”这一模式无法制度化。由于名不正言不顺，导致了这支队伍的不稳定，很多人将之作为跳板，缺乏长远打算。周倍良(2008)认为，当前大部分省份对大学生职务的正式定义一般为“助理”角色(村支部书记助理或村委会主任助理)，而且

在服务的3年期限中，这种身份都是恒定不变的。这种不是那么有分量的身份定位，在某种程度上决定了大学生村官地位的尴尬和在农村发展建设中的边缘化旧。大学生村干部现在的性质还属于聘任制，现有的人事制度还无法给他们准确定位。如何能让他们长时间扎根于农村，真正做到服务“三农”，是一个严峻的问题。

五、大学生“村官”工程的体制机制

伴随大学生“村官”在农村的快速普及，如何保证其在新农村建设中的实效性、持续性，将是必须要正视的一个关键性问题。许多学者从不同角度探讨了大学生“村官”工程的体制机制建设问题。如万银锋(2007)认为，从理论推断、现实需要和实践发展的角度看，建立“大学生村官”制度将是今后我国农村改革发展中的一项必然选择。但是，当前我国对“大学生村官”问题还没有统一的制度设计，实践中只能参考中办和国办印发的《(关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见)的通知》，缺少制度化、科学化的刚性规定和操作依据。他认为，要建立科学稳定的“大学生村官”制度，就必须在选拔机制、后续保障机制、激励引导机制等方面进行深层次的改革和创新。余思含、司乃捷(2007)结合海南省“大学生村官”选拔计划工作渐趋停滞的现状，认为大学生“村官”工程的长期性、连贯性应有制度性的支持和保障。解决大学生“村官”的后续安置问题，需要政府全面了解基层真实情况，在有效的调查和总结后，从村官的选拔、培训、与当地村干部衔接和村官安置等方面使制度健全起来。

黄露(2008)认为，为了鼓励大学生奔赴农村第一线做村官，各地政府纷纷出台了一系列优惠政策，但这一候鸟式的大学生“村官”选拔机制较之本土化的选拔机制，其弊端在于：(1)选派标准的非本土化，即不限定申报者所学的专业，是否熟悉农村，有无组织管理才能的潜质等。由于选拔录用标准的宽泛化，致使一些并不熟悉农村、不适应农村管理工作或专业不对口的大学生村官“英雄无用武之地”，许多大学生村官因角色定位不准，造成了人才资源的极大浪费。(2)激励机制的短期化，既不利于大学生村官队伍的稳定，也不利于大学生村官能力的培养；同时极易助长大学生急功近利的投机心理。为此，他提出应尽快建立科学、规范、长效的大学生村官管理机制，以降低这一人才工程的建设成本并提高其效能：一是科学制定大学生村官选拔培养机制；二是建立健全大学生村官的激励机制和退出机制。

冯建平(2008)则认为，要统筹考虑大学生“村官”队伍的进口、管理和出口机制，让“村官”们来得有条件，干得有舞台，留得有希望，走得有收获。一方面，着力抓好当前大学生“村官”队伍的管理工作。另一方面，要长远统筹地考虑这支队伍的建设和发展，积极探索完善大学生“村官”工资递增机制；探索完善包括建立大学生“村官”创业基金在内的鼓励“村官”自主创业的机制和办法；探索改革村委会选举法，允许户籍不在当地的大学生“村官”参加村委主任的竞选；探索从大学生“村官”中选拔优秀人才充实各级机关单位的途径和办法；要把大学生“村官”工作一抓到底，形成一村一名乃至多名大学生“村官”的好局面，建立缺口递补、多需递增的长效机制，使这支队伍保持稳定、正常流动、逐步壮大。

六、结语

综上所述，有关大学生“村官”的研究已经取得了相应的成果，特别是对大学生“村官”产生的时代背景和意义、作用等方面已经形成较一致的看法，一些学者也通过个案研究，针对大学生“村官”实践中的具体做法和存在的问题，提出了相关对策措施。但是，作为一项工程建设，目前还较少涉及大学生“村官”培养模式理论研究和对大学生“村官”培训体系构建方面的内容；针对大学生“村官”机制的建设、效果评估方面的研究较少；针对大学生“村官”培训课程开发方面的研究和大学生“村官”培训经费投入是如何分配的研究基本没有，有关大学生“村官”培训成本与效益方面的研究甚少，特别是如何建立健全大学生“村官”长效机制方面的研究还有待进一步加强。