关于我国农地改革的思考

董正华

“要确保国家基本的耕地面积，必须落实到保护每个农户经营农地的权益。但现行农地制度土地权属含混、所有权主体模糊甚至虚置的状况，很难抵御对农地和农民经营权益的侵犯。建议由宪法授予并保障农户对农地比较完整的永久使用权，搁置已陷于困境的现行农地集体所有制度，支持农民在自愿的基础上建立互助互利的农业经济合作组织，实行真正农有农用的信用合作、供销合作和生产互助合作。

从1982年迄今，中共中央已经下发了10个关于农业问题的“一号文件”，十七届三中全会再次聚焦农村改革。“一号文件”中最早提出的、也是最重要的内容，就是农民经营土地的权益。1982—1986年的5个“一号文件”，反复肯定了农户承包土地的“双包制”(包产到户、包干到户)或“家庭联产承包责任制”。2004—2008年的5个“一号文件”将关注的重点转向给农民减负、农业和农村基础建设等问题，但仍然非常重视农地制度。如2008年的“一号文件”提出要毫不动摇地长期坚持以家庭联产承包经营为基础的经营体制，“切实稳定农村土地承包关系，认真开展延包后续完善工作，确保农村土地承包经营权证到户。坚决防止和纠正强迫农民流转、通过流转改变土地农业用途等问题，依法制止乡、村组织通过‘反租倒包等形式侵犯农户土地经营权等行为。”

一系列“一号文件”证明：如何从制度上保护耕地和农民经营农地的权益不受侵害，迄今仍然是中央政府严重关注的问题。而随着我国经济进一步发展，农地经营规模将逐渐扩大，农地流转也将增多，农地制度问题解决不好，农村内部的土地纠纷也会越来越多。因为中国农地问题的严重性首先是人多地少，人均土地面积只有世界平均水平的1／3，可供农用的土地开垦已接近极限，并在继续减少。从1995年至1999年的5年中，平均每年的粮食产量是9950亿斤：2000年至2004年的平均产量降到了9088亿斤。已经明显说明粮食库存量里下滑的趋势。

“民以食为天”。2008年“两会”上就有多位人大代表、政协委员对国家粮食战略安全表示非常关注。中国农业部官员在两会期间接受记者采访时也表示，到2010年，中国的粮食综合生产能力必须要达到1万亿斤以上，才能确保粮食安全。而要实现粮食生产能力达到1万亿斤以上的水平，一要靠稳定面积，确保耕地18亿亩的红线要守，确保粮食的播种面积；二要靠提高单产。

到2008年，中国粮食单位面积产量已经连续4年创历史最好水平。但在现有技术条件下，一味地提高单位面积产出肯定是要付出生态环境破坏代价的。2008年2月26日媒体报出“湖北汉江遭受严重污染、20万人饮水困难”的新闻。由于位于河流域内的农地大量施用化肥、农药，势必造成农村甚至整个相关区域生态环境危机加重。因此，要确保粮食安全同时又要保护环境，需要确保农地面积稳定。

在耕地流失的人为因素中，最主要的正是政府征收并将其转为非农用地。2003年，全国设立的各级各类开发区达6015个，其中70％是违规擅自设立的。照此下去，中央政府宣布需要“严防死守”的18亿亩耕地“红线”可能很快被突破。针对这样的情况，中共十六届三中全会提出，要按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革现行的征地制度。然而，正如中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文所说，这项改革因为“涉及多方面利益关系调整”，所以“难度极大”。

集体所有制造成的农地所有权含混

现行的中国宪法规定任何组织或者个人不得买卖土地。但中国现行农地“集体所有制”很难抵御一些地方的政府伙同开发商滥用“公共利益需要”的名义违规征地。之所以会如此，一个重要的原因是土地权属含混、所有权主体模糊甚至虚置。

在人民公社体制下，农地的所有权一直就是被分割的，所有者主体是多元的。土地承包到户以前，农地集体所有制遵行的是1962年《农村人民公社工作条例(修正草案)》(简称《六十条》)，是“三级所有、队为基础”。但生产小队在“三级”中地位最弱，土地、劳力很容易被平调。集体所有常常变成“地方国有”。尽管如此，这三级集体所有权主体在人民公社解散以后也不复存在。

1994年的农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》规定：“进行土地调整时，严禁强行改变土地权属关系，不得将已经属于组级集体经济组织(原生产队)所有的土地收归村有，在全村范围内平均承包。”

1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”

2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”

从这3个文件可以知道，村民小组只是跟原来的生产队同级，本身并不是“集体经济组织”，法律明确授予它的是“或”可由其经营、管理、发包的权利，而不是土地所有权。村民委员会的情况同样如此。被授予土地集体所有权的原生产小队和乡(镇)、行政村两极农民“集体经济组织”至少在目前是虚置的。

2008年的1号文件提出要制止“各种侵犯农户土地承包经营权的行为”。根据《中华人民共和国农村土地承包法》总则第一条规定的“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。然而，无论是“经营权”，还是“使用权”，在土地权属含混、集体所有权有名无实的情况下都难以保障。因为基层政权伙同商人和一些村干部，往往违背农业直接经营者——农户的意愿，低价征收或者“以租代征”农地并将其转移为非农业用地，剥夺了农民经营农地的基本权利，一些权力不受制约的干部则乘机从中寻租，谋取私利。

农地制度改革出路何在?

一种主张是回到人民公社或者类似人民公社的集体经营制度。因为据说承包到户已经是一步退回前资本主义的、自耕农小生产方式的落后状态。独立经营的小农户没有任何经济价值。很显然，即使仅仅从经济价值的角度，这样看待承包到户也不符合近30年来中国农业和农村变革的事实。承包到户后不仅农业总产量增加，更重要的是释放出了原来因被固着于土地而处于隐性失业状态的大量农村剩余劳动力。无论如何，二三十年间使近2

亿人口走出农村，走向城镇，这是世界历史上的奇迹。

农村改革30年来，中国先后涌现了一批坚持或者恢复集体经营而且经济发展成就突出的乡村，它们的许多经验值得认真研究。从中国经济和社会正在走出以农业为主的传统形态的大趋势来看，全国继续出现几百上千个类似南街村、华西村、大邱庄的工业化乡村也不算多。但很难想象，作为国家粮食生产大省的河南农村，都能像南街村那样走向工业化。事实上，如果没有实行承包到户以来的农村改革，如果没有仍然以务农为主业的周边广大地区，也就没有南街农产品加工业发展所需的数量巨大的原料、粮食、廉价劳动力和产品市场。二者可以互补，推进乡村多样化发展，但发展工业不同于经营农业。总之，以南街村的工业化进程证明农地承包到户不如回到农地集体经营，是没有说服力的。这些工业化村镇的涌现也说明：“三农”中的“农村”已经不都是务农的村庄，村民中的绝大多数已经不再是农民了。国家在统筹城乡发展时应当鼓励和支持这些“工业新村”的建设和发展，同时积极创造条件将它们改为城镇建制。改制以后村民转为城镇居民，村里的土地则依法有偿转为城镇土地。这样一来，外来打工者才能够依法享有与原村民同等的身份待遇。

另一种主张是农地私有化。很多人担心私有化以后失地农民的生计问题，这种担心不能说没有道理。一是，在农村人均土地不足0.15公顷的情况下，农地私有化将导致经营规模长期过小甚至更假零碎。人们根据前工业化时代的经验，担心私有化会导致曾经在中国历史上周而复始地出现过的土地兼并和农村两极分化，造成社会不安。二是主张农地私有化的一个理由是认为私有化有利于资本进入农业，从而促进土地流转和经营规模的扩大，加快资本集约型大农业的发展和农村经济进一步市场化。但实际发生的情况可能又跟此类愿望相反：一部分农地会被集中，由拥有雄厚资本的开发商以较高价格买走。私人资本购地后有可能从事某些经济作物的生产，但大量进入粮食种植的可能性很小。对此，国际农学界已经有许多讨论，农业发展的国际经验也可以证明。

杜润生先生很早就已经注意到家庭经营与农业现代化可以相容，美国、德国、日本等现代国家的绝大多数农场都是家庭经营。当代世界包括欧美发达国家仍然盛行家庭农业经营而不是雇佣型资本主义大农场，这是由各方面的因素造成的；一是资本向农业部门的渗透。二是家庭农民拥有不记工时辛勤劳作的传统，加上市场机制、教育和技术培训等。三是工业化水平不高因而非农就业机会有限，农业劳动力人均占有耕地面积狭小，这是众多发展中国家和地区农业经营平均规模长期难以扩大的根源。

又要维护农户的土地经营权，又不能实行土地私有化。在这种情况下，“长期坚持以家庭承包经营为基础的经营体制”可以看作是一种合理的选择。放长远一点看，像中国和其他东亚国家与地区目前这样的小规模家庭农业的出路，恐怕只能是在长期坚持农民家庭经营的基础上，逐步减少农业人口，改变人地比例，使留下的农户得以不断提高经营规模，并以逐渐扩大资本投入和农业技术创新与推广来提高农业劳动生产率，以此带动农民物质精神生活的提高和乡村的现代化。所有这些，无论是条件的变化还是目标的达成，都只能是长期的、渐进的过程。基于此，有识者便将现有农地制度的进一步变革视为一个长期的渐进的过程。

有没有应对现存农地所有权问题的替代制度架构呢?一个可供考虑的可行性方案是：由宪法授予并保障农户对农地比较完整的永久使用权，搁置问题丛生、有名无实、已经陷于困境的现行农地集体所有制度，同时支持农民在自愿的基础上建立互助互利的经济合作组织，实行真正农有农用的信用合作、供销合作和生产互助合作，让农民通过新型经济合作组织逐步走上自己管理自己的乡村自治，建立经济、惠农的乡村“小政府(精简的乡镇政府)——大社会(农民的各种经济合作组织、社区自治组织)”。为此，需要在新农村建设的各个领域立法。

应当制订新的农地保护法或农业基本法，严格禁止任何对农地所有权和使用权的非法侵犯；以扩大经营规模为目标，鼓励农地在农用的范围内合理流转；同时严格限制农地摞荒、继续分割和将农地变为宅基地和其他用地，严格控制农地非农转移；改革现行的征地制度，政府只负责制定和审批征地规划，由开发商与农地经营者直接对话，以合理的补偿获取土地使用权，政府扮演监管、裁判的角色，并征收征地税和土地增殖税。

制订农业合作法，帮助农民建立自己的经济合作组织，鼓励和支持农户在自愿、互利的基础上实行生产互助合作、销售合作、信用合作，将赋予村民委员会的“村民自我管理、自我教育、自我服务”功能扩大到各种层次的农民经济组织、社区自治组织；强化国家在农村地区的司法、执法功能和监察功能，同时进一步转变基层政府的职能，减少其行政负担，使之真正达到精简、效能。

制订农业信贷法、农业保险法、农业灾害补偿法、农村社会保障法，通过专设的国家金融机构帮助农民解决农地经营贷款难、小额贷款难的问题，帮助农民抵御天灾人祸，严格限制高利贷侵害农民；在农用品和农产品加工生产和销售领域实行反垄断法，鼓励和帮助农民实行农产品合作直销。

制订农业技术推广法，以国家投资为主、农民适当负担的方式推进农业科学技术研发，辅导农民科学经营农地，提高农业生产力等。如果说所有权在法律上是指物主对物的自由支配的不了侵犯性。那么在这里，农户并不具备对其所经营农地“自由支配”的完整权利。但农户对所经营土地的权益超出以若干年(30年甚或50年)为期的承包经营权，而且从一般权利上升为基本权利、宪法规定的权利。同时，这种权益既受法律保护也受到法律的限制，因此，即使给农户永久土地使用权，也并不等同于土地私有化。

由法律而不是由市场来维护农地农用，不仅要立法严明，“有法可依”，而且要“违法必纠”，依法惩治胆敢侵犯农民权益者。从这里也可以看出法治建设在今日中国的迫切性、重要性，诚如杜润老在谈及“村干部任意调整地权事件层出不穷”时所感叹的，“以法治取代人治，乃是时不可待的事情”。