利益博弈与制度变迁：基于制度经济学角度的理论反思

吴杰华

摘要:农村土地政策的调整是多方利益博弈与妥协的产物,以诺斯为代表的制度经济学的相关理论,为我们分析现阶段的农村土地流转提供了理论上的参考,但在实际运作中,还需要进行本土化的修正。传统的“国家——社会”两分法已经不能涵盖制度变迁过程中的所有变量,需要将相关博弈力量细化为中央政府、地方政府和农民三部分,并通过一系列的制度安排,实现共荣利益对狭隘利益的遏制。

关键词:利益博弈; 制度变迁; 土地流转

中图分类号:F301.2 文献标识码:A 文章编号:1004-0544(2009)07-0142-04

土地从来都是一种极其重要的生产资料,在当代中国的家庭联产承包责任制的解释框架下,土地还兼有对个体农户的生活保障功能。相关土地政策的调整,归根结底是利益博弈问题,是中央政府、地方政府、农民三者之间的利益再分配,是一种制度非均衡——利益博弈——制度均衡的周而复始的循环。制度经济学强调,制度变迁的发生,是由于对更有效的制度绩效的需求而引发的,既有制度需求方面的因素,也有制度供给方面的因素。这些理论为我们研究农村土地政策的变迁,特别是近年来的农地流转制度提供了一个可供参考的理论框架。当然,为了增强理论的说服力,在进行具体问题分析时,还需要适当进行扩展,加入本土化的因素。

本文尝试借助以诺斯为代表的制度经济学的相关理论,结合当代中国的具体实践,将影响我国土地政策的相关博弈因素细化为中央政府、地方政府、农民三部分,并对三方的效用函数进行剖析,从而对现阶段的土地流转制度作一系统梳理和分析。

一、 诺斯模型:一个解释及其本土化修正

作为制度经济学派的代表人物,诺斯将制度变迁和经济发展紧密相联,认为在一个动态的经济系统中,现存的制度环境与制度安排决定交易机会与成本——收益结构,从而决定了经济增长的收入流以及速度。当外在性的变化或相对价格的变化进入经济系统,则会改变现有的经济条件及成本——收益结构。经济环境中就会出现一些新的潜在的收入流(潜在利润),在现存的制度安排下,这些潜在的收入流不可能实现,只有进行制度创新,创立新的制度安排,在新的制度结构之下才有可能实现潜在利润,实现经济增长,即制度变迁决定了经济增长。

在考察了美国的经济发展史之后,诺斯提出了诱致性制度创新的理论,其基本演化逻辑如下:(1)假定制度处于一种初始均衡;(2)由于“潜在利润”的存在,使某些人的收入增加成为可能,但现存的制度安排组织其“潜在利润”的实现;(3)受影响的当事人组成初级行动团体;(4)初级行动团体对次级行动团体施加影响(次级行动团体是帮助初级行动团体取得“潜在利润”的决策单位);(5)产生新的制度装置(制度装置就是行动团体所利用的文件和手段);(6)实现制度变迁,系统复归均衡。

作为一个农业大国,农村土地政策一直与国民经济的发展息息相关,从建国后,有关政策的每一次调整,都会或推动或阻滞经济的整体发展。从这个角度来看,诺斯的理论为我们分析农村土地流转的原因、走势提供了有力的佐证。

但诺斯模型在解释改革开放以来中国农地制度的变迁时,仍然不能尽如人意。笔者认为,由于我国正处在社会转型期,导致制度变迁的相关因素要复杂的多,其中最主要的一点,就在于各级政府的作用不容忽视。因此,在对现阶段中国农地制度做出诱致性制度变迁分析,需要结合实际,进行本土化的扩展与修正,尤其是要意识到最终推动制度变迁的主导力量不是单个的个体,而是由个体组织起来的,具有不同价值取向追求自身利益最大化的利益集团。由于不同的利益集团具有不同的价值函数,因此可能会采用相互冲突的决策和行动。在经过一系列的成本—效益权衡与博弈之后,利益各方会达成某种妥协,而制度变迁也随之复归均衡。在利益(集团)博弈与制度变迁的关系上,诺斯虽然进行了初级行动集团与次级行动集团的划分,但没有深入分析不同利益集团的博弈对制度变迁的影响。而这一点却恰恰是进行我国现阶段的制度变迁所必不可少的理论框架。

在综合前人研究成果的基础上,笔者对“国家—社会”两部分进一步细化,将影响农村土地制度变迁的因素分为中央政府、地方政府和农民(集团)三部分。其基本变迁路径可作如下描述:(1)原有制度框架下产生“潜在利润”;(2)原有制度的基层环节松动,个体农民(集团)造成制度非均衡,在出于对自身利益最大化层面上对固有的制度进行变通;(3)中央政府感受到初级行动集团的影响从战略全局考虑,有意识的推动制度变迁;(4)地方政府虽然是中央政府的下级机关,但也有自身的利益诉求,可能推动也可能阻碍制度变迁(尤其应该注意的一点是地方政府迫于中央政府的压力,可能人为的曲解政策原意,使制度变迁的目标和路径产生偏差);(5)三方利益集团进行长期的利益博弈,博弈结果不仅取决于各方所拥有的力量,同时也要取决于各方所进行的战略抉择;(6)制度复归均衡。

二、 我国的土地流转制度是国家主导下的诱致性制度变迁

制度经济学将制度看作是社会中个人遵循的一套行为规则,并且认为制度一旦形成,便会存在路径依赖,只有出现现有制度所无法实现的潜在利润时,制度变迁才会成为可能。制度变迁的过程是一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程,其目的是使外在的潜在利润内部化。制度变迁的方式可分为两种:诱致性制度变迁和强制性制度变迁。具体而言,诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代,或者是新制度安排的创造,它由个人或一群(个)人,在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反,强制性制度变迁由政府命令或法律引入和实行。不论采取何种方式,用最少的利润获取最大化的收益都是制度变迁的原动力和根本目的,而在这一过程中,国家(政府)的作用不容忽视。国家在强制性制度变迁中的作用自不待言,下面我们要重点分析一下诱致性制度变迁过程中国家的地位与作用。这个问题还可以进行如下分解:(1)在潜在利润的激励下,相关个体能否采取一致的集体行动,自发地完成制度变迁;(2)如果不能,那么国家作为一种外在的介入力量,能否有足够的动力与控制力去推动相关制度的变迁?

我国农村现行的家庭联产承包责任制,起源于改革开放之初,其特点是均田承包,强调人人享有土地经营权的公平格局。但土地承包权过于分散,将不可避免地造成生产资料配置上的低水平重复,难以形成规模经济、集约经济,而经过三十多年的市场化发展,我国的农业经济面临着越来越急迫的效率要求。将分散的、零碎的小块土地集中起来实行规模经济,既可以通过土地资源的合理配置,利用先进的农业生产技术,提高农产品在国际市场上的竞争力,获得规模效益;又可以把大量农民从土地的束缚中解放出来,促进农村剩余劳动力在不同生产部门和地区之间的合理转移,推进城市化建设。而这些巨大的潜在利润却无法在现有的,以“均田”为特征的农地制度框架内得以实现,当年改革的突破口已经日渐成为制约社会制度进一步变革的瓶颈。为此,中央政府近年来多次表示,希望在不改变土地的农业用途,保证国民的粮食需求和继续为农民提供社会保障的前提下,实现土地的有序流转,为国民经济的持续发展提供内在动力。据调查,近年来一些地区的农业用地已经在个别农户之间实现了事实上的流转。然而,在一个由各种制度所构成的社会系统中,许多制度安排是紧密相关的,一项特定制度安排的变迁也会引起其他相关制度安排的不均衡。在现阶段的中国,农村的相关制度安排是整个社会稳定有序的基础,在某种程度上这也可以解释为什么中国的改革开放会从农村起步,反过来,相关农村政策的调整(比如土地制度的调整),也会受到方方面面的牵制,其中最令人担心的是,在农地流转过程中,各级地方政府是否会基于自身利益考虑,人为地强行介入,从而使制度运作的最终结果背离设计的初衷。围绕农地流转所引发的种种争论以及不断在增长的与土地相关的群体性上访事件都证明了这一点。因此,我们可以得出这样一个结论:潜在利润时引发制度变迁的必要条件,却不是充分条件,制度变迁的完成还需要外部力量的介入与推动。

制度变迁的一个重要前提性条件是,新制度的预期收益大于旧制度的预期收益,也就是说,存在着变革的预期净收益,即:

△P=P—P′〉0

其中:△P指制度变迁后获得的净收益;

P指新制度的预期收益;

P′指旧制度的预期收益;

按照制度经济学的理论,△P的净值越大,可能获得的预期净收益就越高,则推动制度变迁的动力也就越强,制度发生变迁的可能性也就越大。但我们必须认识到,制度本身也是一种公共产品,究其实质是公共选择的结果,无论是强制性制度变迁还是诱致性制度变迁,都是在利益力量对比的制约下,制度主体为实现利益最大化而进行的长期的社会博弈过程。在这一过程中,由于主体在整个制度系统中所处的地位不同,各自的利益期望值也就不同,从而在路径选择上也会产生不一致甚至彼此冲突,并对相关的制度变迁产生直接影响。因此,利益博弈和制度变迁之间是相互制约、相互影响、相互促进的关系,各种利益(集团)的相互博弈,造成了原有制度的非均衡,从而为制度变迁提供了动力;反过来,在制度变迁的过程中,各种利益(集团)的力量对比又将进一步变化,这种辩证关系将伴随着制度变迁的全过程。成功完成制度变迁的关键一点,就在于促使各个利益(集团)在理性的基础上达成妥协,在这方面,政府(国家)的作用至关重要。

制度经济学把政府视为一种在暴力方面具有比较优势的组织,政府的基本职能则是利用暴力优势,提供制约人们行为、促进经济发展的博弈框架和规则,而且认为政府在行使职能的过程中,受制于成本收益的比较,扮演着“经济人”的角色,推动和实施制度变迁的实际动机就是一种制度变迁实施后所带来的潜在利润。

在存在公共权力的条件下,政府是公共选择中的重要主体,同时政府在制度变迁的过程中也有自身的利益追求。考虑到行政科层制的影响,仅仅用“利益”这个笼统的词汇已经无法对政府的复杂行为进行分析,我们需要更加详细的概念界定,在这里,不妨引入“共容利益”和“狭隘利益”的概念。

共容利益是指当某位理性地追求自身利益的个人或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织,如果能够获得特定社会所有产出增长额中相当大的部分,同时会因该社会产出的减少而遭受极大的损失,则他们在此社会中便拥有了共容利益。共容利益给所涉及到的人以刺激,诱使他们关心全社会的长期稳定增长。拥有共同利益者的利益实现,不仅是力求获得社会产出品的更大份额,而且还需要扩大该社会的总产出。

狭隘利益是指某些个人或组织,鉴于他们只能享有或丧失社会产出增减量中的微不足道的部分,故他们对增加社会产出毫无兴趣,而仅热衷于再分配以寻求该社会产出的更大份额,甚至不惜损害社会福利。

拥有共容利益的主体(如中央政府),其自身利益与社会的繁荣密切相关,因而有一定的激励因素愿意主动地向社会提供公共物品;具有狭隘利益的主体(如各级地方政府),其自身利益与社会繁荣关系不大,因而其激励因素往往是相反的,会倾向于通过损害社会利益来提高自身的利益。在政府(主要是中央政府)主导的诱致性制度变迁过程中,基于全局观念而产生的共容利益是推动政府实施变革的诱致性因素,为制度变迁提供了原动力和基本支撑,共容利益与狭隘利益的博弈将不可避免的贯穿制度变迁的始终。

三、 中央政府、地方政府和农户之间的利益博弈,是决定农地流转制度变迁的关键性变量

制度变迁归根结底是由组织起来的、具有相同利益取向的利益集团参与其中的,根据成本——收益的衡量,利益集团将决定自己的行动取舍,并根据外部环境的变化而不断调整。传统的国家——社会两分法已不足以涵盖制度变迁过程中的所有变量,在对现阶段的农村土地流转进行分析时,需要将相关博弈力量进一步细化,从中央政府、地方政府、农户三方面进行分析。

第一,中央政府在制度变迁中居于主导地位,拥有决策的取舍权。虽然也有自身的利益导向,但更多的时候,是从农业发展和国民经济的整体目标来考虑相关制度的变迁方向与路径,并以强大的权力资源为保障,对制度变迁的过程予以控制和引导。在农地流转制度变迁中,中央政府的目标函数为:保证耕地数量,促进耕地规模经营,实现土地资源的优化配置。

第二,各级地方政府是中央政府意图的贯彻者和制度变迁的具体实施者,同时也有自身的利益诉求,一旦全局性的共容利益和地方性的狭隘利益产生冲突,那地方政府就会倾向于通过种种或明或暗的方式对中央的政策进行抵制或变通,从而对制度变迁造成阻滞。在农地流转制度变迁中,地方政府的目标函数为:扩大征地,增加财政收入,但不希望爆发大规模的群体性事件。

第三,农民集团是制度变迁的初级行动集团,是农地流转制度的事实受益者和推动者,但由于该群体在整个社会政治系统中较弱的谈判能力和博弈能力,需要外部资源的扶持和激励。在农地流转制度变迁中,农民的目标函数为:提高收入,保障生活。

中央政府、地方政府和农民集团之间的利益博弈可用以下模型进行描述:

现阶段的农村土地流转制度的变迁,将始终围绕着上述三方的利益博弈,由于占据的资源和采取的战略不同,各方对制度变迁的影响也将有所差异,但无论如何,任何一方在进行抉择时,都不能不考虑另外两方的利益选择。

(一)中央政府与农民的博弈分析

在中央政府和农民的利益博弈中,中央政府有两个策略可供选择:一是允许农地流转,为农民自发的行为提供合法性;二是维持现状,不允许农地流转。中央政府的策略可表示为:Q1={允许,不允许}。相应的农民也有两个策略可供选择:一是进行农地流转,或是作为农地流出方,将自己承包的土地流转给他人耕种,或是作为农地流入方,扩大种植面积,实行规模经营。二是不进行农地流转,自己耕种所承包的土地,甚至外出打工,将土地抛荒。农民的策略可表示为:Q2={流转,不流转}。中央政府和农民最终所获得的实际效益取决于双方的利益博弈,该博弈矩阵如表1所示。

其中,02

通过对模型的分析可知,当中央政府从政策和法律层面上肯定农民的自发行为,允许农村土地合法流转时,若能够得到农民进一步的积极响应,则双方的效用函数都比较高,是一种“双赢”,若不能够得到农民的相应,则农民得不到现实效益,虽然中央政府的政策可能对未来的制度变迁产生引导,但效用函数明显偏小。当农民的自发流转行为得不到中央政府的支持时,中央政府就有可能丧失引导制度变迁的主动权,而事实上的农地流转并不会完全停止,但由于缺乏制度层面的支持,农民的实际效益会相对偏小。

(二)中央政府和地方政府的博弈分析

在中央政府和地方政府的利益博弈中,中央政府的策略仍然可表示为:Q1={允许,不允许}。地方政府的策略选择同样存在两种可能性,一是遵守政策,严格按照中央政府的规定对农地流转进行管理;二是不遵守政策,或是抵制农地流转,或是变相扭曲制度变迁的方向和路径。考虑到中央政府的权威和舆论压力,采取完全抵制的可能性不大,更多时候是人为地偏离既定目标,比如改变农地用途,进行房地产开发等。地方政府的策略可表示为:Q2={遵守,不遵守}。中央政府和地方政府的博弈矩阵如表2所示。

通过对模型的分析可知,当中央政府允许农村土地合法流转时,若地方政府严格遵守中央政策,则农业经济的规模效益将大幅提高,并且土地的农业用途不会被强行变更,既为工业化、城市化进程提供了充裕的劳动力,又不会引发社会的大动荡。中央政府所代表的共容利益将得到最大限度的维护,地方政府谋求自身利益最大化的冲动将被遏制;若地方政府不遵守中央政策,在实际操作过程中进行变相抵制,则地方政府的利益会得到最大限度的扩张,中央政府的利益则会受到损害。当中央政府不允许农村土地合法流转时,地方政府仍然可能采取种种变通方法,“上有政策、下有对策”,由于在这种情况下缺乏最高权力的制约,在实际运作中随意性加大,更加可能出现违规操作,中央政府的信誉和利益也会受到更大的损害。

(三)地方政府和农民的博弈分析

如上所述,在地方政府和农民之间的利益博弈中,地方政府的策略可表示Q1={遵守,不遵守},农民的策略可表示为Q2={流转,不流转}。地方政府和农民的博弈矩阵如表3所示。

其中,0< a <5,0< b <10

通过对模型的分析可知,当地方政府遵守相关中央政策时,若农民进行农地流转,则不论是流出方还是流入方,农民群体的利益都将扩大,地方政府虽然也会受益,但效益函数明显小于中央政府;若农民不进行农地流转,则农民群体的利益不会发生变化,由于农地流转奉行自愿原则,所以地方政府的经济收益也不会增加,但在行政体系的评估标准中,会因为积极执行上级政策而受到赞赏。当地方政府不遵守相关中央政策时,在农地流转过程中就可能发生种种违规行为,地方政府可以借此实现自己的最大化利益,农民虽然也可能获得一定的经济补偿,但其效益明显偏小。

四、 几点结论

第一,农村土地流转的发生有着客观存在的制度变迁需求,对于农地流转的限制和束缚不仅不利于生产资源的优化配置,而且容易滋生大量隐性的事实交易,导致种种不规范行为的发生。

第二,农村土地流转是一个涉及多方利益、非常复杂的社会问题,不仅对农业经济,而且对整个国民经济的发展都至关重要。流转过程中相关各方利益博弈的结果,将促使制度变迁在妥协的基础上达成均衡。

第三,政府应该成为保障农地顺利流转的外部力量,应通过法律、经济、金融等多种手段加强监督管理,规范市场运作,促进农地合理有序流转。具体而言,应该着重做好以下几方面的工作:(1)维护农村土地承包权的长期稳定。我国政府一直强调农村土地承包权长期稳定的重要性,2002年出台了《中华人民共和国土地承包法》,明确规定:国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。但由于土地被赋予的公平涵义,在实践中经常会随着特定区域内人口的增减而进行调整,甚至不得不重新分配承包地,这就使得农民行为的不可预期性增加,在一定程度上降低了农民从土地上获得的预期收益,从而阻碍了农民进行土地流转的积极性。(2)逐步建立较为完善的农村社会保障和失业保险制度。在现有的制度框架内,土地仍然是农民最后的生存保障。对大多数农民而言,依托土地而进行的农业劳作已经成为时代沿袭的一种生活方式,是他们抵御外部风险的最佳屏障。在进行土地流转时,这种依恋将使农民不可避免的产生后顾之忧。同时农业生产进行规模化经营之后,对劳动力的吸纳作用将大大降低,一旦大量的农民工在农业生产之外找不到工作机会,就会严重影响社会稳定。因此,作为农地流转制度的配套措施,完善的农村社会保障和失业保险制度将是必不可少的一个环节。(3)明确政府的定位与职责,为农村土地流转创造良好的制度环境。对中国这样一个转型期的发展中国家来讲,任何整体利益的实现都不可能由自由、平等的市场主体自发联合实现,它必须由一个超越市场主体的“裁决者”——政府职能来实现。在土地资源市场化的发展过程中,政府一方面需要通过宏观调控来遏制市场的无序与失灵;另一方面也需要克服自身利益扩张的冲动,通过完善、公开的程序规定来减少寻租行为,实现共容利益对狭隘利益的遏制。

参考文献:

[1]钱忠好.中国农村土地流转制度变迁和创新研究[M].北京:中国农业出版社,1991.

[2]国务院发展研究中心“中国土地政策”改革课题组.中国土地政策改革:一个整体性行动框架[J].中国发展观察,2006,(5).

[3]林毅夫.制度、技术与中国农业发展[M].上海:上海三联书店,上海人民出版社,1995.

[4]林毅夫.关于制度变迁的经济学理论:诱致性制度变迁与强制性制度变迁[A].科斯,阿尔钦等著.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[C].上海:上海三联书店,1991.

[5]V·W·拉坦.诱致性制度变迁理论[A].科斯,阿尔钦等著.财产权利与制度变迁-产权学派与新制度学派译文集[C].上海:上海三联书店,1991.

[6]诺思著.经济史中的结构与变迁[M].陈郁,罗华平译.上海:上海三联书店,1994.

[7]钱忠好.乡村干部行为与农村土地承包经营权市场流转[J].经济学研究,2003,(5).

[8]管清友.制度悖论、无组织状态和政治危机——再论农村土地“流转”的政治经济学[J].上海经济研究,2005,(2).

[9]李萍.制度约束下的理性选择与农地流转[J].福建论坛,2006,(3).

[10]钱忠好,曲福田.中国土地征用制度:反思与改革[J].中国土地科学,2004,(10).

[11]邓大才.承包土地经济功能和社会功能的矛盾与协调[J].南京经济学院学报,2002,(1).

[12]张红宇.中国农地调整与使用权流转:几点评论[J].管理世界,2002,(5).

责任编辑杨小民