当前村民公共参与存在的问题及对策思考

钟广宏

摘要：当前村民公共参与在主体参与意识、参与层次和参与方式等方面存在的问题，正在很大程度上制约着村民自治的深入发展。要解决这些问题，首先必须增强村民主体意识，提升村民公共参与的精神支撑：其次必须健全村务公开制度，为村民公共参与提供必要的前提条件；最后必须加强村民公共参与的制度化建设，发挥制度化参与的正激励效果。

关键词：村民公共参与；村民自治；问题；对策

中图分类号：D621.5文献标识码：A文章编号：1004－0544(2009)08－0164－03

一、村民公共参与的内涵

现代公民社会的治理是公共权力主体与客体的双向互动过程，它不仅表现为公共权力对社会公共事务的管理，而且是公众参与公共事务，影响公共权力运作的过程。“公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动，同时也是一种由合法性制度赋予和规范的权利”。村民自治背景下的村民公共参与，是指村民在村民自治运作过程中参与村庄公共生活，影响村庄公共权力运作的行为。其本质是村民行使国家法律赋予自身的公民政治权利的政治行为。对于村民公共参与的涵义，可以从其主体、客体和方式等三个方面进行界定。

(一)村民公共参与的主体

这里是指村民公共参与的物质承担者。一般意义上的政治参与主体是普通公民，这已经成为学界的共识。村民公共参与作为一种特殊的政治参与，其主体也应该是普通村民，即与那些直接掌握村庄公共权力的“特殊村民—一村干部，相对的社会学意义上的村民。但根据不同村民与村庄公共权力距离的远近，以及他们在村庄公共生活中的地位和作用的差异，又可以将普通村民划分为村庄实力阶层和一般的普通村民。对于村庄实力阶层，不同学者对之有不同称谓，如“村庄精英”、“村庄能人”、“头面人物”等等。但笔者认为其基本内涵是一致的，即都是指那些掌握较多政治资源，或经济资源，或文化资源等，人数虽然不多却在村庄公共生活中有较大影响的村民；一般的普通村民，则是指那些在村庄中无权无势却占村庄人口大多数的村民。作为个体，在与占据优势地位的村干部或掌握有利资源的村庄实力阶层等其他群体的博弈中，他们经常处于劣势地位，显得无可奈何，甚至逆来顺受；但作为群体，在与其他群体成员的博弈中，他们有时又会显示出巨大的力量。

(二)村民公共参与的客体

这里是指村民公共参与的指向对象。在村民自治过程中，村民公共参与的客体主要是村庄公共权力的运作过程。具体说来，村民参与村庄公共生活，主要是试图影响和推动村庄公共权力组织及其干部的产生，以及与本村村民利益直接相关的村庄公共事务的决策和管理活动等。“而乡镇政府及其上的各级政府的公共权力运作过程。并不属于本文所要探讨的村民公共参与的客体。

(三)村民公共参与的方式

这里是指村民公共参与的行为态势，主要与参与者自身的行为表现相关。村民在参与村庄公共生活的过程中有各种各样的行为表现，但基本上可以分为两大类：一是制度化方式，也可称作有序常态方式，是指村民通过制度化的渠道，合法和平地影响公共权力运作的方式。如村民投票选举村委会组成人员，或参加村民会议或村民代表会议讨论和决定村务问题，或接触村干部反映问题等；二是非制度化方式，也可称作无序非常态方式，是指村民通过非制度化的渠道，有时甚至使用暴力，采取非法手段影响公共权力运作的方式。如贿赂村干部、收买村民代表、抵制计划生育任务、聚众闹事等。

二、村民公共参与存在的问题

在村民自治的背景下，《村委会组织法》为村民公共参与提供了基本的制度保障，特别是随着民主选举的大力推进，村民参与村庄公共事务的民主权利在一定程度上得以实现。据民政部的调查统计，截至2007年底，全国农村普遍完成了6至7届村委会选举，平均参选率保持在80％左右。85％的农村建立了实施民主决策的村民大会或村民代表大会，90％以上的农村建立了保障民主监督的村民组织。从表面上看，我国村民自治发展良好，村民公共参与运作正常。但是，从村民自治应该蕴含的“民主”因素和“自主”因素的维度来看，当前的村民公共参与还存在诸多问题，与村民自治的本质要求还有较大的差距。

(一)村民公共参与意识不强

村民参与村庄公共政治生活，是法律赋予村民的一项基本权利，也是村民自治的本质性规定。它意味着村民有权利对自己所在的村落场域中的公共权力的运作施加影响，以维护和实现自身利益或公共利益。但是，当前很多村民的公共参与意识薄弱，无法意识到自身的参与行为对政治过程的影响作用。很少使用或干脆放弃法律赋予自身的这一参与权利。能够有意识自觉地去行使这一权利，参与村庄公共政治生活的，只是少数的村庄实力阶层。广大村民受传统的思维方式和行为定势的影响，习惯于听从干部的指挥，借助传统的习俗和方式来解决各种经济和社会问题，缺乏自主参与意识和权利意识对参与公共事务形成冷漠或疏离状态。当前农村最能体现村民参与意识的就是村委会选举，对于法律赋予村民的选举权，村民行使它时过于简单，突出表现是盲从性、私利性、狭义性；有的甚至产生逃避倾向，缺乏制度化参与意识和心理不能或不愿通过合法途径参与公共生活这种现象在民主决策和民主监督中同样存在。从2002年至2007年，笔者在广东地区多个不同类型村庄的连续追踪调查情况表明，一般而言，越是经济社会发展水平较高，土地出让价值较高或村办企业等集体资源较多的村庄，村民自主自觉的参与意识就越是强烈一些；相反，越是经济社会发展水平较低，缺乏有价值的集体资源的村庄，村民自主自觉的参与意识就越是淡薄，甚至出现普遍的政治冷漠现象。因此，从总体上看，村民的公共参与意识仍处在萌发阶段，即使有参与，也主要是利益诱致性参与，而非政治权利意识真正觉醒。大多数村庄一般的普通村民公共参与意识不强，村庄政治舞台的主角只是村干部和少数的村庄实力阶层。

(二)村民公共参与的层次较低

现行的村民自治制度从法律上规定了村民可以从四个方面参与村庄公共事务：其一，参与选举。村民直接选举村民委员会成员和村民小组长；其二，参与决策。村民可以通过村民会议或村民代表会议参与村务的决策活动。其三。参与管理。村民可以通过村民会议或村民代表会议以及其他形式参与村庄事务的经常性管理活动；其四，参与监督。村民对村委会成员及其他村干部的行为可以进行监督。村民自治简而言之就是村民当家作主，参与管理村庄公共事务。因此，直接民主是村民自治最本质的特点。相应地，直接性参与就应该是村民公共参与最重要的特点。相对于参与选举环节，村民参与决策、管理和监督等环节更具有直接性的意义。因为选举解决的只是授权问题，即村民选择由谁来代表自己行使自治组织权力的问题，具有间接性的特征。从

村民自治的实际运行情况看，当前的村民公共参与大多集中于参与选举方面，即主要体现于选举民主环节，从历届村委会选举的平均参选率保持在80％左右便可略窥一斑。而在选举后的决策、管理和监督等经常性民主环节，或由于制度供给的不足，或由于一些制度本身存在不完善之处，规定过于原则、抽象而缺乏具体的操作办法，因此使法律赋予村民公共参与的很多民主权利无法落到实处。如从法理上讲，村民会议和村民代表会议是村民自治组织体系中的权力结构，是村民参与决策、参与管理和参与监督的载体。但在现实生活中因农村社会成员利益分化日益明显，农村人口流动性过大等因素的影响，村民会议很难达到法定的人数条件而顺利召开：而村民代表会议由村民委员会召集的制度安排，则使村民代表会议失去了自主性。因此，这两大法定的村民公共参与的民意代表结构在现实生活中都很难发挥其决策和管理功能。同时，由于村务公开制度在村务公开的内容、方式和时间等方面的规定不够明确和具体，给各地村委会的操作留下了较大的弹性空间，因此很多地方的村务公开只是流于形式，根本无法保障村民的知情权。村务公开程度直接影响村民公共参与的积极性及其方式，制约着村民参与监督的广度和深度。由此可见，当前的村民公共参与依然还是处于较低层次的选举参与。

(三)村民的非制度化参与行为有上升趋势

虽然从总体上看。当前村民公共参与的频度不是很高，但是，其中的非制度化参与行为却有上升的趋势。近年来农民通过贿赂、暴力威胁等手段影响村干部决策，采取如集体请愿、游行、示威等集体行动抵抗基层组织的事件逐渐增多。相关研究表明，农民的非制度化参与有上升趋势，尤其是农民群体性事件有规模增大、数量增多的趋势。新制度经济学认为，制度就是一种激励结构，它是社会运作的一种方式。由于目前村民公共参与的制度框架并非十分健全和完善，农民因制度化参与而遭到报复的事件时有发生，从而引发非制度化参与的现象，即产生了制度化参与的负激励效果；而在另一方面，一些农民却因采用了一些诸如集体上访、围冲政府机关、围堵交通等非制度化的参与方式制造“社会影响”，解决了一些实际问题，获得了某些利益，即产生了非制度化参与的正激励效果。正是目前存在着制度化参与的负激励与非制度化参与的正激励之间的偏差，在一定程度上促成了农民对非制度化参与方式的选择。正是因为制度化渠道的缺失或不足，村民公共参与的制度化参与方式产生了负激励效果，而非制度化参与方式却产生了正激励效果，从而促成了村民对非制度化参与方式的选择，使当前的村民的非制度化参与行为呈上升趋势。但非制度化参与毕竟是政治参与中的一种无序非常态方式，它多采取非法的、非和平的方式进行，与我们建设法治社会的发展目标要求背道而驰，严重的甚至会危及社会和政治的稳定，因此对于这一问题，政府必须高度重视。

三、完善村民公共参与的对策措施

当前的村民公共参与在主体参与意识、参与层次和参与方式等方面存在的诸多问题，正在很大程度上制约着村民自治的深入发展。针对存在的问题。可以采取以下几个方面的对策措施。

(一)增强村民主体意识，提升村民公共参与的精神支撑

首先，要继续大力发展农村市场经济，提升农民的市场主体意识进而提高农民的政治参与意识。市场经济是民主政治启动和发展的基础。在市场经济条件下，市场主体是依据平等地位，遵循公平、等价交换原则进行竞争的。经济活动上的平等，能够激发人们民主意识的产生。市场经济促进了社会主体意识的觉醒和发展，有助于加强人们对于自下而上的民主参与形式的认同。其次，国家要加大资金支农力度，以新农村建设为契机，在农村大力加强文化教育，提高农民的文化素质。从根本上来说，人们只有具备较高的文化素质，才有可能形成较高的政治素质，进而产生较强的政治参与意识。再次，要通过各种渠道，采取多种形式。加大力度对农民进行法治宣传、民主理论知识教育和公民教育。通过教育，逐费增强农民的主体意识形成公民权利观念。形成与社会政治发展相适应的公民参与精神。应根据农村实际，认真分析导致农民政治冷漠、盲目参与的具体原因对症下药，唤醒政治冷漠者的参与热情，纠正盲目参与者的错误意识，使农民具有明确的、正确的政治参与意识引导他们积极的、理性地参与到政治生活中来。最后，各级政府特别是乡镇基层政权要积极支持以农民为主体的农村基层民主政治建设实践，加强自身建设，树立良好形象，以取得广大农民的认同。只有具备了较强合法性的政府，才能激发起更多民众的公共参与热情和主动性，从而产生更强的参与意识。

(二)健全村务公开制度，为村民公共参与提供必要的前提条件

知情权是村民民主权利中的基本权利。村民的知情权得不到保障，其它权利也不可能得到保障。因此，必须健全村务公开制度，保障村民的知情权，为村民公共参与中选举权、决策权、管理权和监督权的实现提供必要的前提条件。村务公开是指村民委员会按照规定的形式、时间和基本程序，将村民普遍关心、涉及村民切身利益的重大事项向村民公布，并接受村民监督的民主管理制度。村务公开是农民参与治理村政的基石，贯穿于村民自治的整个过程之中。村务公开必须坚持全面、真实、及时、规范的原则，实行事前、事中、事后全过程公开。首先，要严格规定村务公开内容。凡是村里的重大事项和群众普遍关心的问题，都应向村民公开，重点是财务公开。从各地实践的情况看，村务公开的内容大体分为以下三个方面：一是政务公开。主要涉及党的方针政策、国家的法律法规和政策规定，以及村里制定的规章制度。二是事务公开。主要涉及村内日常事务的管理，如生产资料的分配、计划生育指标的分配、宅基地分配等等。三是财务公开。主要涉及村提留款的使用、村干部享受误工补贴费用、从村集体经济所得收益的使用情况、村办公益事业村民负担经费的使用，以及救灾款物的发放情况等等。其次。村务公开方式要多样化。可以通过会议、公开栏、宣传单(告知单)、广播、有线电视、民主听证会、网络等便于村民知晓的方式。将村民关注事宜广而告之，使村民可以从多种渠道了解村务情况。最后，要把定期和不定期公开村务有机结合起来。要在村规民约中明确规定每月的村务公开日，定期公开村务；同时，经本村十分之一以上村民或者五分之一以上村民代表联名要求公开的村务，村民委员会应当及时公开。

(三)加强村民公共参与的制度化渠道建设，发挥制度化参与的正激励效果

如前所述，村民公共参与的制度化方式主要包括参与村委会选举、通过村民会议和村民代表会议参与村务决策、管理和监督、与村干部接触等，因此必须加强这些制度化渠道的建设，才能更好地发挥制度化参与的正激励效果。减少非制度化参与行为的产生。从当前民主决策、民主管理、民主监督等经常性民主发展相对滞后的现实出发，首先，要加强村民会议制度的程序化建设。虽然很多学者的研究表明，从实践上看，凡事都要召开村民会议来决定是不现实的，但是，从法理上说，只有村民会议才能真正体现民主所需要的“公意”，赋予以直接民主为根本特征的村民自治合法性。完全忽视村民会议的功能，必然会导致村民自治陷入实践和理论的双重困境。因此，在现有的社会经济条件下，村民会议不可能经常召开，但必须召开，其时间和议程必须以村规民约的形式相对固定下来。村民会议召开的时间一般以每年秋收后农闲时节为宜，议程必须包括：村主任代表村委会进行述职，接受村民的质询和评议；审议村委会提交的下一年度的工作计划；讨论和表决涉及全体村民利益的重要事项等。其次，要重点加强村民代表会议制度的建设。从形式上看，村民代表会议制度具有代议制的性质，这与以直接民主为灵魂的村民自治似乎相悖。但是，因为村民代表就在群众之间，与群众共同生活、密切联系，代表与群众其实是同一的，所以村民代表会议制度还是能够在很大程度上体现直接民主的精髓。并且在实践中具有较强的可操作性。因此，有必要进一步创新村民代表会议制度，修改《村组法》中有关“村民代表会议由村民委员会召集”的规定，使村民代表会议能够在村民会议闭幕期间行使村民会议所赋予的决策权和监督权。真正为村民提供一个有效的制度参与平台。当前，将村民代表会议由虚变实、由临时性机构变成常设机构，让村民通过村民代表会议行使村务决策、管理权以及对村委会的监督权。是村民公共参与制度化建设的一种较为可行的做法。

责任编辑杨小民