二十世纪五、六十年代美国在亚太地区的多边主义实践

海　超

摘要：二战后，多边主义作为美国规划世界秩序和地区秩序的基本原则和政策，似乎在环境复杂的亚太地区并没有得到切实的执行。因为美国在20世纪40年代末到50年代中期与亚太国家签订的一系列双边协定，似乎表明其在该地区更乐意奉行双边主义。然而事实上，由于冷战战略的需要，美国在亚太并没有放弃多边主义，并在20世纪50、60年代积极进行多边主义的实践。从东南亚条约组织到亚洲开发银行的多边主义实践是一条从亚太地区安全结盟到亚太地区经济合作的尝试过程。这一过程对美国以后的亚太战略产生了深远影响，使其形成了安全双边主义与经济多边主义相结合的战略布局。

关键词：多边主义；美国；亚太地区；东南亚条约组织；亚洲开发银行

中图分类号：D8141文献标识码：A文章编号：1004-0544(2009)08－0139－03

什么是多边主义?美国著名学者约翰·鲁杰(John G. Ruggie)认为“多边主义是一种在广义的行动原则基础上协调三个或者更多国家之间关系的制度形式”。而另一位著名学者罗伯特·基欧汉(Robert Keohane)认为“所谓多边主义，指的是多个国家组成的集团内部，通过某些制度安排，协调各国政策的一种实践”。中国学者刘建飞教授将多边主义分成三个层次：(1)工具性多边主义，即将多边主义作为一种外交形式或外交政策工具，基本上与多边外交同义，与双边外交相对应；(2)制度性多边主义(基本上是鲁杰定义的含义)；(3)政策性或战略性多边主义，即将多边主义作为一种外交理念、指导思想、政策取向、战略选择，一般与单边主义、孤立主义、帝国主义等概念相对立。对美国来讲，多边主义既是美国规划战后世界秩序和地区秩序的指导原则。也是美国推行其对外战略的政策工具。美国主导下的多边主义具有相对的广泛性和开放性，以尽可能多地将更多的国家和地区包容进来。

一、亚太的多边主义之困：美国的“极端霸权”和亚太复杂的地缘环境

战后初期，当美国的多边主义原则在欧洲和国际上结出累累硕果的时候，却在亚太地区遭遇青黄不接，美国的亚太盟友们似乎并不欢迎这个当时颇为“流行”的主义。而美国为了加紧推行其在亚洲的冷战战略，构筑遏制苏联和中国的亚太“反共”防线。似乎也更乐意推行双边主义政策。从冷战开始到20世纪50年代中期，美国先后与不同国家签订了一系列双边条约。1947年3月，美国首先与菲律宾签订《美菲军事基地协定》和《美国对菲律宾军事援助协定》，1950年10月美国与泰国签订《泰美军事援助协定》和《泰美经济技术援助协定》，1951年8月美国又与菲律宾签订《美菲共同防御条约》，9月1日与澳大利亚、新西兰签订《美澳新安全条约》，9月8日与日本签订《美日安全保障条约》，1953-1954年美国又先后同韩国和蒋介石台湾当局炮制《美韩共同防御条约》和《美台共同防御条约》，等等。美国的双边主义政策在亚太地区大行其道的时候，多边主义原则就在这里失去了“市场”，当1951年美国提议拟定《太平洋公约草案》以建立亚太集体安全机制时，遭到了澳大利亚和新西兰的强烈反对，结果美国不得不用上述的一连串“双边条约”代替“多边条约”。

美国的多边主义原则在亚太地区遭遇到困境有着复杂的原因，大致可以从两方面进行分析：一方面是美国自身的原因。战后初期，由于美国在亚太地区的权力比在欧洲大得多。形成了所谓的“极端霸权”，“权力的极端不对称，使得霸权国就没有动机去追求制度化的秩序(即多边秩序)”。所以美国倾向于依靠优越的霸权权力，在亚太地区建立双边而不是多边秩序。因为双边协议总比多边协议更容易达成，所以双边主义更方便美国与它的盟友们打交道，也更有利于美国将它的盟友牢牢掌控在自己手中。另一方面是亚太地区复杂的地缘环境使然。协调与合作是多边主义的基本特征，而亚太地区各国间却缺乏相互协调与合作的基础。亚太地区各国由于历史和现实的原因，存在着复杂的领土、主权纠纷，彼此之间难以相互信任，比如日韩之间存在的历史纠纷，澳大利亚、新西兰对日本的担心，以及菲律宾与马来西亚之间存在领土纠纷，等等。各国之间的不信任，使得相互协调与合作就困难重重，从而使得美国的多边主义政策缺乏实践的基础。同时，美国的亚太盟国也不赞成多边主义，因为它们认为多边主义会使它们承担额外的义务，降低它们搭便车的机会，所以它们把更多的注意力集中于处理它们与美国的双边关系，而较少顾及本地区国家之间的多边合作。

尽管多边主义在亚太地区受到冷遇，但是它作为美国规划世界秩序和地区秩序的基本原则，美国并没有轻易放弃在亚太地区的尝试。进入20世纪50年代以来，为了抗衡所谓共产主义的“威胁”，美国开始在亚太地区进行安全领域的多边主义实践，1954年美国一手策划组建了东南亚条约组织。

二、亚太地区安全多边主义的尝试——东南亚条约组织的成立

东南亚条约组织和美国在欧洲主导的北大西洋公约组织一样，是美国在亚太地区采用集体多边安全来对付共产主义“威胁”的一种模式，也是美国在亚太地区实践安全多边主义的首次尝试。冷战开始后，东南亚成为美国及其亚太盟国对抗共产主义的关键地区，杜鲁门政府曾在1952年出台的“关于美国在东南亚的目标和行动方针的政策声明”中十分肯定了东南亚对于美国亚太战略的重要性。文件说：“如果共产党控制了整个东南亚，就会使美国在太平洋近海岛屿链防务圈的地位变得岌岌可危，从而将严重危及美国在远东的根本安全利益。东南亚，特别是马来亚和印尼。是世界上天然橡胶和锡的主要来源，是石油和其他重要战略物资的出产地。缅甸和泰国的大米出口，对马来西亚、锡兰和香港关系重大，对日本和印度也有重要意义”。所以，美国处心积虑防范共产主义在东南亚的“扩张”以维护亚太地区的“自由世界”，不仅支持法国重返印度支那，而且与菲律宾、泰国等东南亚国家签订双边条约以确定“防共”义务。

但是随着法国在印度支那的失败已成定局，美国认为单靠双边协定支持某一盟国是无力遏制共产主义“进一步扩张”的，开始构想在东南亚构筑集体安全来达到遏制共产主义“扩张”的目的。1954年3月29日，时任美国国务卿的杜勒斯在纽约海外记者俱乐部发表题为“红色亚洲的威胁”的演讲。杜勒斯说，“在今天的情况下，共产党俄国和它的盟国共产党中国把它们的政治制度强加给东南亚，不管它们采用的是哪一种手段，都将是对整个自由世界的严重威胁。美国认为，不应该消极地接受这种可能性，而是应该以联合行动来对付它。”所以，1954年9月，美、英、法、澳大利亚、新西兰、菲律宾、泰国和巴基斯坦在马尼拉举行外长会议，正式缔结《东南亚集体防务条约》，条约中强调：“缔约国打算公开和正式宣布它们的团结观念，以使任何潜在的侵略者认识到各缔约国在本区域内团结一致，并愿进一步统一

调度它们谋求集体防务以维护和平和安全的努力”，“各缔约国分别地和共同地以持续和有效的自助和互助办法，维护并发展它们各自的和集体的能力，以抵抗武装进攻，并防止和反对受外界指挥的针对它们的领土完整和政治稳定的颠覆活动”。随后，东南亚条约组织正式成立，美国在亚太地区的第一个多边主义军事组织正式粉墨登场。

然而，东南亚条约组织作为美国在亚太地区。特别是东南亚地区安全领域进行的多边主义尝试，并没有取得良好的成效。首先，东南亚条约组织缺乏北大西洋公约组织的联合军事力量，作为一个军事性条约组织，它既投有建立有关的军事机构，也没有设置联合军事司令部或者联合武装部队。美国认为“仅仅东南亚条约组织之存在，就可以充当有效的威慑手段”，而不必再增加额外的联合军事力量了。所以特拉格说：“东南亚条约组织只是给双边军事援助协定盖上一层政治表皮，而没有增强什么政治和军事力量”，“东南亚条约组织所确定的目标，如果在双边条约体系下，可能更容易获得实现”。故这次多边主义尝试，似乎只是美国与亚太盟国之间的双边条约体系的“配角”。其次，东南亚条约组织也缺乏整个亚洲“非共”国家参加的基础，没有在亚洲取得足够的地区性的支持力量。尽管杜勒斯在设计该组织时曾经提出：“在这一军事条约中，应该包括某些关于经济、文化合作的内容，这样就有可能吸引其他亚洲国家成为合作成员，使条约成为开放性的，从而使这些国家在以后能参加进来。”但是，事实上，该条约组织只吸引到菲律宾、泰国、巴基斯坦三个亚洲国家，美国的盟友日本、韩国不寻求参加东南亚条约组织，印度也因为印巴之间的克什米尔冲突而强烈反对东南亚条约组织，印度尼西亚完全采取跟印度同样的态度，缅甸、锡兰、马来西亚等国，也均采取袖手旁观的态度。这一原本目的在于“援助”东南亚的集体多边安全条约，事实上却分裂了东南亚。此外，在东南亚条约组织内，美国与法国之间龌龊不断，美国在越南南方和老挝不断排挤法国的势力，引起法国的不满。从1965年起，法国一直拒绝派正式代表参加条约组织每年例行的部长级理事会会议。到1975年法国停止财政供应。20世纪70年代初，巴基斯坦也只派观察员出席部长级理事会会议，不参加公报的起草工作，不在公报上签字o 1973年巴基斯坦正式退出该组织。所以，这一多边军事组织自成立之日起，由于自身联合军事力量的孱弱、缺乏地区支持的基础，加之组织内部长期的分崩离析，并没有起到应有的作用，勉强维持到20世纪70年代就不得不以解散而告终。1975年9月东南亚条约组织通过决议宣布解散。1976年2月20日，该组织举行最后一次军事演习，1977年6月起不复存在。英国皇家国际关系学会主编的《国际事务概览》这样对东南亚条约组织评价道：“在宣告成立时活像一只狮子，而后来的表现却是一只十足的绵羊”。东南亚条约组织的低效使得美国对在亚太推行安全多边主义的可能性进行反思，从而在该区域安全上更加注重双边合作，使得安全双边主义成为美国亚太战略的支柱之一。

三、从安全多边主义到经济多边主义——亚洲开发银行的成立

东南亚条约组织由于缺乏地区安全合作的基础。使得美国在亚太地区的安全多边主义实践大打折扣。进入20世纪60年代以后，美国开始把目光转向经济领域，于是，美国在亚太地区的多边主义实践发生了转向——从区域安全合作转向区域经济合作，而亚洲开发银行的成立就是这一转向的结果。

进入20世纪60年代以来。东南亚地区先后成立了“东南亚联盟”(马来亚、泰国和菲律宾)、“马菲印多”(马来亚、菲律宾和印度尼西亚)以及“东南亚国家联盟”(即现在的东盟)等由本地区国家自愿组成的地区组织，亚洲地区主义开始兴起。地区多边经济合作被提上日程。正是在这股地区主义浪潮席卷亚洲的形势之下，美国从自己的亚太战略出发，开始出面组织亚太地区内的经济多边主义组织——亚洲开发银行。美国支持成立亚洲开发银行一方面是因为“这将会支持其在越南的努力”，美国在20世纪50年代就已经开始卷入越南事务中：另一方面是因为“美国领导人想对东南亚实施多边援助”，粒拢东南亚国家走资本主义道路，防止它们倒向共产主义。另外一个十分重要的因素是，成立亚洲开发银行也有利于美国在亚太地区实践多边主义，1965年7月，美国总统约翰逊在约翰斯·霍普金斯大学的讲话时曾指出建立亚洲开发银行是实现多边合作的一个“必要步骤”。于是。美国联络日本等一批发达工业国和亚太地区发展中国家一起促使了亚洲开发银行在1966年的成立。

亚行的成立首先有利于美国亚太战略的贯彻实施。美国作为亚洲开发银行的创始国和最大出资国之一，使得亚行的运行深深受到美国政策的影响和制约。美国制定其亚行政策除出于经济目的外，大多是出于政治和战略上的考虑。美国财政部关于美国参与开发银行的报告曾称：政治和战略目标是基于美国作为非共产主义世界领导人的外交政策定位，目标是通过在银行中促进具有政治和战略重要性国家稳定的经济发展和向它们提供贷款来实现的。所以美国一方面“强调对政治上。战略上对自己重要的国家和地区保证高水平的借贷，强调促进开发市场经济的政策和工程。另一方面在亚行做出经济决策时，坚持政治与经济相结合的政策，用政治标准来影响亚行对外贷款的决定办法，坚持其政治、战略利益至上的目标。

此外，亚行的成立为美国在亚太地区实践多边主义提供了实践平台。亚行作为面向亚太地区的政府间金融多边开发机构，成立时就吸纳了31个国家和地区，其中包括19个区域会员和12个区域外会员。成为亚太地区第一个具有相对广泛性和开放性的多边主义经济组织。亚行所践行的经济开发和多边合作原则在亚太地区受到普遍欢迎，会员的数目日益扩大，随着亚洲冷战的结束，中国、越南等社会主义国家相继加入，亚行获得更多的地区认同和支持，它的范围基本覆盖了亚太地区大多数国家和地区。甚至还囊括了很多区域外的成员。亚行的宗旨是向其会员国或地区成员提供贷款和技术援助。帮助协调会员国或地区成员经济、贸易和发展方面的政策，同联合国及其专门机构进行合作，以促进亚太地区的经济发展。亚行自成立之日起，通过提供贷款和技术援助等方式促进了亚太地区发展中成员国的农业技术改造、兴修水利、推广良种和农业机械化发展，提高了亚太地区发展中会员国的农业生产力：通过对能源、交通运输和通讯事业的贷款和技术援助，对亚太地区社会经济发展的基础建设发挥了重要作用：还通过贷款和其他方式为发展中会员国减少贫困起到积极的作用。从1968年至2007年12月底，亚行共向本区域发展中会员国承诺发放了硬贷款988亿美元、软贷款及赠款378亿美元，技术援助赠款32.6亿美元。亚行还通过联合融资与国际其他金融机构产生密切联系，在亚太地区的经济开发与合作中发挥了重要作用，并且为后来的亚太经合组织的成立提供了参考范式。所以，与20世纪50年代的东南亚条约组织相比，亚洲开发银行着重于地区开发和经济合作，反而在美国的多边主义实践中取得了较好的成效。也证明了经济多边主义是解决亚太多边主义之困的可行途径。

四、结语

从东南亚条约组织到亚洲开发银行的多边主义实践是一条从亚太地区安全结盟到亚太地区经济合作的尝试过程。在这一过程中，亚太地区复杂的地缘政治环境使得安全多边主义难以流行，而经济发展和地区合作的时代趋势又使经济多边主义可以在此大行其道，这对美国以后的亚太战略产生了深远影响，使其形成了安全双边主义与经济多边主义相结合的战略布局。即美国在亚太的战略布局以安全双边合作为主要模式，同时辅以经济多边主义，而且强调安全双边主义与经济多边主义的相辅相成。

责任编辑梅瑞祥