关于留置盘问的法理思考

田圣斌　陈　佳　祁　勇

摘要：留置盘问作为公安机关所特有的一项权力，在打击违法活动、维护社会治安等方面发挥了积极作用：然而，近年来的司法实践表明，留置盘问在运用中存在诸多问题；更为重要的是，留置这一对人身的强制措施缺乏相应的法律理论基础，并且与依法行政、保护人权的时代要求相违背，在刑事诉讼过程中与我国现行《刑事诉讼法》关于强制措施的规定相冲突。

关键词：留置；继续盘问；公安机关；保护人权

中图分类号：D922.14文献标识码：A文章编号：1004—0544(2009)08—0091—03

留置盘问这一概念来源于《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《警察法》)。该法第9条规定：“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；经盘问、检查，有下列情形之一的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问。(一)被指控有犯罪行为的；(二)有现场作案嫌疑的；(三)有作案嫌疑身份不明的；(四)携带的物品有可能是赃物的。”

依该法规定，留置是人民警察对形迹可疑人进行审查，将其带至公安机关继续盘问的行政性强制措施。由于公安机关具有治安管理和刑事侦查的双重职能，故在留置盘问中发现形迹可疑人涉嫌犯罪的，应进行刑事立案侦查并可对其采取刑事强制措施；认为被盘问人违反治安管理的，应对其进行治安处罚；在规定的盘问期限不能作出上述决定的，则应当立即释放被盘问人。2004年公安部发布的《公安机关适用继续盘问规定》，公安部法制局负责人就有关问题答记者问时说，继续盘问，是法律赋予公安机关审查有违法犯罪嫌疑人员的一项强制性措施，实践中被称为“留置”。

刑事强制措施的使用有着严格的程序、证据等要求。相比较而言，留置盘问是一种比刑事强制措施更具有灵活性的强制措施，因此在实践中被大量使用。其作为公安机关行政执法的一种手段，不仅在办理各类治安行政案件中发挥了作用，而且在查处各类刑事案件过程中广泛使用。并且起到了十分重要的作用。这些做法与目前我国现行《刑事诉讼法》的有关规定相冲突，而且缺乏相应的法律理论基础。违背了依法保护人权的时代要求。留置盘问在司法实践中暴露出来的相关问题应当引起社会的广泛关注，其法律理论基础值得法学界充分探讨。笔者就此略述管见，以求教于各位同仁。

一、留置盘问的性质和作用之争

按照法学界的一般观点，留置被认为是行政强制措施；也有观点认为带有刑事强制措施的色彩，有人认为应当纳入刑事强制措施的范畴；还有观点认为，留置是一种限制公民人身自由的强制措施。强制扣留是手段，继续盘问调查是目的，留置盘问就是公安机关通过强行限制违法犯罪嫌疑人人身自由的方式，来保证对被留置盘问人进行继续盘问，兼具行政性、司法性的双重性质。“留置盘问既可以针对治安案件中的违法嫌疑人适用，也可以针对刑事案件中的犯罪嫌疑人适用。”“当被运用于治安案件时。留置盘问体现的是行政权性质；而当留置盘问被用作对犯罪嫌疑人的调查时，它则体现出司法权性质。因此，留置盘问应是一种兼具行政性和司法性双重性质的权力。”笔者认为，既然是由《警察法》规定的，留置应当属于行政强制措施；如果要上升为刑事强制措施，应当由《刑事诉讼法》规定才妥当。

很多警界人士认为，留置继续盘问只需完善，而且在实践中，特别是在刑事侦查过程中发挥了重要的作用。对于有力打击犯罪十分有利。试想想，仅从所谓的打击犯罪的效果考虑，如果赋予警察更大的权力，容许警察可以随意抓捕任何人，随意处罚任何人，那样，打击犯罪的效果肯定会更好。但是，我们不能忽视的另一个方面是：这样的话。警察利用国家权力侵犯公民权利的现象会更多更突出。我们应当知道，利用国家权力侵犯人权比一个普通犯罪人侵犯他人的生命、健康或财产权形成的危害后果会大得多。

二、留置盘问存在的问题

(一)实践中的弊端

1随意留置盘问现象严重根据《警察法》规定，对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过24小时。在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至48小时。因为留置盘问的时间比传唤、拘传的时间都长，公安机关在对违法犯罪嫌疑人员进行处置时，就会尽量选择留置盘问，而不管违法犯罪嫌疑人的具体情况是应该适用传唤还是拘传。这就必然导致了留置盘问被广泛运用并逐渐取代拘传，实践中，有的地方，留置几乎成为了第六种刑事强制措施。

2留置盘问的对象超范围

根据《警察法》的规定，适用留置盘问有四种法定条件，因此留置盘问的对象只能是一小部分违法嫌疑人，然而实践中，适用留置盘问的对象被扩展为大部分、甚至全部犯罪嫌疑人。很多警察把留置作为突破刑事案件的重要手段。多数案件的犯罪嫌疑人、被告人在被刑事拘留前都有过被留置盘问的经历。许多派出所对违反治安管理行为的对象采取留置措施，一些派出所甚至把留置作为收缴罚款和暂扣赔偿款的辅助手段，更有甚者，四川万源市大竹镇派出所所长蔡大德为了完成所谓的“严打”任务指标，把已经和好了3个月的兄弟矛盾当事人抓到派出所留置并分别罚款2000元。

常见的错误留置对象有：违反交通、消防、户政管理的人员；民间纠纷当事人；卖淫嫖娼、赌博等情节轻微，可以当场处以罚款的对象；对被侵害人造成损害、需要赔偿损失的对象以及其他明显属于违反治安管理法规的人员。

3留置盘问程序执行不到位

按照法律规定，24小时留置盘问由派出所批准，48小时留置盘问由县级以上公安机关批准。而实践中常常发生先留置后审批，特别是48小时留置盘问后不办审批手续的现象较为普遍。一些偏远乡镇派出所，因路途遥远、交通不便，到县级公安机关办理审批手续需要一定时间，客观上造成了留置盘问审批不及时现象的发生。我国《警察法》第9条规定，对于批准继续盘问的，应当立即通知其家属或者其所在单位。因此，留置盘问24小时就应当立即通知其家属或所在单位。但是在司法实践中，少数民警或是法律意识不强，无视这一规定，或是对留置盘问对象身份地址不明了，或是接受被留置盘问人员的请求，甚至是48小时留置盘问也不通知其家属或所在单位，以致于被留置人员的家属或单位不知其去向而到处询问找人，严重影响正常的社会生活秩序。

4留置盘问管理制度不健全

对符合条件的有关人员进行留置，本身就具有一定的危险性。因为具有违法犯罪嫌疑的人员，其违法犯罪行为的轻重及其社会危害性是无法估量的。留置后不能排除他们企图逃跑、自杀的可能；而对不当留置的人员，往往因为其内心怨愤，处理不当容易导致自杀自残事件发生。在实践中，一些地方留置室没有专人看管，值班制度不落实，有的往往将被留置人员交由保安或者临时工看管，如四川大竹镇农民熊代寿被留置期间自杀事件、有的被留置人员跳楼事件，其发生

的根本原因在于公安人员的违法留置或疏于管理。

现实生活中，警察滥用留置权的现象十分突出，导致警民关系紧张，严重影响社会稳定，破坏社会和谐。虽然，《公安机关适用继续盘问规定》对警察留置权进行了一些规范和约束，但是由于留置权本身的问题，以及公安机关人员素质等各方面的原因，滥用现象依然大量存在。

(二)理论基础的缺失

1留置盘问违反“无罪推定”的基本原则“无罪推定”是一项为现代法治国家所普遍承认和确立的刑事诉讼原则，……无罪推定原则的核心内容至少包括三个方面：“……在对被告人罪之有无、轻重存疑时，应作有利于被告人的结论。”无罪推定原则的实质在于保障被追诉者的权利。

留置权，作为一种强制措施(姑且不论是刑事还是行政强制措施)，却规定在作为组织法的《人民警察法》中，这种形式本身就存在问题；更为重要的是，留置权缺乏相应的理论基础。为什么警察能够拥有留置权这一可以限制人身自由达48小时的权力?《公安机关适用继续盘问规定》第11条关于“对在十二小时以内确实难以证实或者排除其违法犯罪嫌疑的，可以延长至二十四小时；对不讲真实姓名、住址、身份，且在二十四小时以内仍不能证实或者排除其违法犯罪嫌疑的，可以延长至四十八小时。”的规定，就严重违反了“无罪推定”的刑事司法原则的要求。

2违反“法律监督”原则要求

公安机关特别是派出所集留置盘问的批准权和执行权于一身，以及对留置盘问缺乏有效的监督，导致实践中的随意性，是形成实践中滥用的根本原因。我国《宪法》和《刑事诉讼法》规定，人民检察院依法对刑事诉讼活动实行法律监督。法律监督是我国的一项重要的司法原则。刑事拘留之前公安机关对犯罪嫌疑人实施的留置盘问，从理论上说是案件进入刑事诉讼的一个前期阶段，在该阶段，公安机关及其办案人员的相关行为理应受到检察机关的监督。然而留置盘问的整个过程却缺乏监督，这是导致一些警察随意留置的一个不容忽视的因素。

3违背“不得自证其罪”原则要求

联合国《公民权利和政治权利国际公约》第14条第三款庚项：“(人人完全平等地有资格享受)不被强迫作不利于他自己的证言或强迫承认犯罪。”

警察为什么偏爱采取留置这种手段?其主要目的在于通过控制嫌疑人，从而获取“口供”，让嫌疑人“自证其罪”。这种做法严重违背了“不得自证其罪”的刑事诉讼原则。而且在实践中，往往因为被留置的嫌疑人不按照警察的要求“自证其罪”而遭受刑讯逼供的待遇。

4与“权利救济”原则要求不符

按照“散利救济”原则的要求，任何被剥夺或限制人身自由的人均应当有权获得司法救济。但是，由于留置这一强制措施介于行政和刑事强制措施的模糊性，以及警察拥有的行政执法权和刑事侦查权的合一。导致被留置人无从获得司法救济。即使是2004年出台的《公安机关适用继续盘问规定》，对于错误留置的后果仅规定为“释放”，对于被留置人没有任何的安抚或赔偿，对错误留置的决定者没有丝毫的责罚：即使对于出现严重后果的情况。规定了较为严厉的对于留置造成严重后果(如留置死了人)的处罚措施，但是由于该《规定》把相应的权力均赋予给可能是侵权人的公安机关，导致该种救济的规定形同虚设，在实践中根本难以实现。

(三)与上住法的冲突

1留置盘问违反《宪法》关于“保障人权”的相关规定

我国《宪法》明确规定“国家尊重和保障人权”，作为各部门法和其他法律法规、部门规章均应当体现《宪法》的这一原则规定。在具体程序设置、权限分配时恪守“保障人权”的原则。否则，就是违反宪法，违反宪法的规定就不应当具有法律效力，应当被撤销。而且，作为一个部门的组织法和部门规章，是无权规定剥夺或限制人身自由的权力的。

2与现行《刑事诉讼法》相抵触

《刑事诉讼法》规定的刑事强制措施应当是针对犯罪嫌疑人，防止其逃跑、串供而确保刑事诉讼正常进行的措施，应当是最为严厉的；其他强制措施，包括行政强制措施，无论从对象、重要性等方面来说，都应当比刑事强制措施更为宽缓一些。但是，我们注意到，留置的时限甚至超过拘传的时限，留置对于人身自由的限制程度要超过拘传。在实践中和公安机关的相关规定中，留置实际上就是关押或不间断的审问。我们不禁要问：在没有做出结论前，难道一个违法嫌疑人要遭受比一个犯罪嫌疑人更为严厉的待遇!

并且，很多警界人士反对用刑事诉讼的标准来衡量留置权，这正是其企图规避法律监督而达到滥用国家权力的意图的体现。不论从法律上还是普通道理上讲，刑事诉讼程序，包括审前程序的任何阶段，都应当遵循《刑事诉讼法》的相关规定，而与现行《刑事诉讼法》相抵触的其他低位阶的法律法规的相关规定均是无效的。

3与现行《治安处罚法》在时限上也不一致。我国《治安处罚法》规定的传唤时限为8小时内；而留置，对一个嫌疑人竟然可以限制48小时。

(四)与国际公约不一致，与保障人权的时代要求相违背

联合国《公民权利和政治权利国际公约》第9条明确规定：“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序。任何人不得被剥夺自由。如同真理是思想体系的首要价值，公平正义是社会制度的首要价值。剥夺、限制人身自由应当有严格的法律程序，不能为了所谓的“打击犯罪”的需要，而赋予警察或者某个机构可以随意限制或剥夺他人人身自由的权力。

国际公约是国际法的一个重要形式。对我国不能直接适用；但是我国已经签署该公约，而且国际公约对于我国国内法是一个重要的参照或借鉴，是国内法完善发展的趋势和方向，甚至可以说是一个衡量国内法是否科学合理的重要标准。

另外，留置的相关规定自身也存在问题，如《公安机关适用继续盘问规定》第8条规定继续盘问的4种情形，本身就是被盘问人有嫌疑应当受到盘问的情形；盘问不能排除嫌疑而需要“带至公安机关继续盘问”。这里的“带”，实际上就是限制人身自由，但是没有任何审批或约束，而且没有任何时限限制，有的地方就发生过警察找碴把人“带”上转1天(也就是剥夺人身自由1天)的情形。这些现象足以反映出留置权已经过时，对留置权的留念或依赖表明其还停留在忽视人权保障的时代。虽然《公安机关适用继续盘问规定》做了一些方面人权保障的细化或完善；但是，部门规章终究无法也不可能跳出《警察法》的圈子，其相关规定的弊端并没有从根本上予以解决。

三、关于废除留置盘问的建议

《警察法》于1995年2月28日通过并实施，至今已达14年之久。《警察法》在制定之初，我国社会经济发展水平十分有限，警察办案在很大程度上受制于经费拮据，因此，有关留置盘问的一些具体操作制度规定还无法做到全面细致；加之人们法律意识淡薄，对该问题关注还不够。2004年公布并实施的《公安机关适用继续盘问规定》，虽然针对司法实践中暴露出来的问题，在人权保障上予以了一定的考虑，但是其仍然未从根本上改变留置本身存在的问题，该《规定》在附则第44条中规定“只是对公安部以前制定的关于继续盘问或者留置的规定中与该规定不一致的宣布废止”，《警察法》规定的留置仍然有效。

笔者认为，没有必要设置一个介于行政强制措施和刑事强制措施之间的强制措施，否则，模糊了行政与刑事案件之间的界限，给执法者留下滥用权力侵犯人权的可能。对于一时不能确定性质的案件。肯定是先作为行政案件调查处理，当发现案件行为人的行为达到犯罪程度时，再移送有关部门处理或者采取刑事强制措施。并且，现行的行政强制措施已经有传唤、强制传唤等措施。不论从理论上还是从实践需要出发，就没有必要再保留或完善留置这种强制措施。

留置盘问这一项行政强制措施规定得较早，其实施以来的十几年也是我国法制发展变化最快、最深刻的时期。留置，在某种意义上说，就相当于期限缩短和限制的“收容审查”。留置盘问是限制甚至剥夺人身自由的措施，而未设置严格的审批程序，导致司法实践中的滥用和侵权。公安机关甚至主要是派出所，集留置盘问的决定权、执行权于一身，是导致司法实践中留置盘问被滥用的重要原因。留置盘问这一规定现在已经过时，留置盘问存在的诸多问题不仅不利于人权的保护，而且有损社会主义法制，有损党和政府的形象，对于构建和谐社会有着极大的负面影响。因此，对于留置盘问这一与时代要求不合拍、与现行《宪法》《刑事诉讼法》等上位法相冲突的强制措施。应当予以废除。

责任编辑刘风刚