中国消费者保护法的回顾与前瞻

丁　杨

摘要：我国消费者保护法的研究与实施是伴随着我国消费者问题日益深化和市场经济建设的不断推进而逐步展开的。在过去30年的时间里，打造了一批保护消费者权益的平台，确立并推动倾斜保护基本理念，矫正了经营者、消费者双方失衡的地位。但是，也存在着对消法相关概念认识上的混乱、消费者协会的地位弱势、消费者维权途径不畅等问题。新时期要提升我国消费者保护工作的水平，须进一步厘定消法相关概念与制度。改革消协调解机制，疏通消费者维权途径。

关键词：消费者保护：回顾：前瞻

中图分类号：D923.8文献标识码：A文章编号：1004-0544(2009)08-0088－03

一、中国消费者保护运动所取得成就

放眼世界，随着市场经济的不断发展，消费者问题作为经济发展的副产品逐渐进入人们的视野。而消费者运动则是消费者问题逐渐堆积并且爆发的必然结果，消费者保护法的制定又是消费者运动的必然产物。在20世纪50年代至60年代，世界范围内的消费者保护运动开始爆发，各国消费者运动的兴起对消费者权益的保护法律制度的发展起到了巨大的推动作用。而在我国随着改革开放政策的实施，“促成了我国商品经济的极大发展，同时也发生了严重损害消费者利益的社会问题”。随着党和政府的不断重视、消费者问题的愈演愈烈及其法治需求之迫切，均为我国消费者保护运动的兴起与消费者保护法研究的繁荣提供了重要契机。经过实务界与理论界的不懈努力，我国消费者保护运动取得了累累硕果，其中尤其值得肯定的成就包括以下几点。

1颁布大量消费者保护方面的法律法规。实现了消费者权益保护的法制化。我国早在1985年就启动了全国性消费者权益保护法的立法工作，在1987年就有沈阳市和福建省的地方性消费者保护规章与法规产生。到1989年已有27个省级地方性消费者保护法规出台。在1993年10月31日第八届全国人大常委会第四次会议审议通过了《中华人民共和国消费者权益保护法》，这是我国保护消费者权益的基本法。与此同时，我国许多法律法规中也制定了大量关于消费者权益保护的法律法规，主要有：《药品管理法》、《化妆品卫生监督条例》、《进出口商品检验法》、《产品质量法》、《反不正当竞争法》、《食品卫生法》、《商标法》、《广告法》、《价格法》，等等。进入到21世纪，我国各地方消费者保护法规又进入到新一轮的制定与修订热潮当中。诸如2000年10月29日，浙江省人大常委会批准了新修订的“浙江省实施《消法》办法”。浙江的“新办法”突出表现在医疗方面首次规定了患者的诸多权利，将患者纳入消费者的范围。2002年底，上海市把一些国际惯例第一次写进新修订的《上海市保护消费者条例》，他们把产品召回制度、消费信息发布制度、保护消费者隐私权、个人信息保密权等国外在保护消费者权益方面的先进经验都补充到修订后的条例中去。2003年9月26日，新疆通过《实施消费者权益保护法办法》，规定了对房地产商欺诈行为增加赔偿的责任。这些立法上的扩展，使得加工维修业、娱乐业、美容美发业、旅游业、照相冲印业、商品房开发、住宅装修、电视购物、网上购物、农资等20多个行业纳入消法的调整范围。这极大地增加了消费者保护的领域和力度。可见。虽然我国保护消费者权益的立法起步较晚，但发展迅速，现在已经基本形成了比较完善的消费者保护法律体系，我国消费者保护工作走上了有法可依的统一发展道路。

2成立了消费者保护组织，打造了一批保护消费者权益的平台。1983年5月，河北省新乐县成立了全国第一个消费者组织。经国务院批准，1984年12月26日，中国消费者协会在北京宣告成立。它标志着中国有组织的消费者权益保护工作从此拉开了帷幕。目前，全国共有县以上消费者协会组织3254个；其中省、自治区、直辖市31个，计划单列市15个，地(市)385个，县(市)2823个。在农村乡镇、城市街道建立消协分会26169个。我国各级消费者协会推动和配合有关部门制定保护消费者权益的法律法规：受理消费者投诉，为消费者排忧解难。在受理投诉中，各级消协突出抓了如商品房买卖、电信服务、医疗服务、各类中介服务、煤水电供应服务、不平等格式合同等热点、难点问题的解决；开展对商品和服务的社会监督，努力为消费者营造良好的消费环境：开展宜传教育，提高消费者维护自身权益的意识和能力；开展消费指导，帮助消费者实现科学、合理、健康消费；发挥“桥梁”作用，积极向党和政府反映消费的意见和呼声；开展对外交往，加强保护消费者权益的国际合作。目前，中消协已与世界上30多个国家和地区的消费者组织建立了工作联系。通过这些国际交流活动一方面扩大了我国消协在国际上的影响；另一方面，也使我国消协了解了国外开展保护消费者工作的基本情况，学到了许多有益的做法和经验，推动了我国消费者运动的发展。随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的进一步发展，消费者协会必将在国家的政治经济生活中发挥越来越大的作用。

3确立并推动倾斜保护的基本理念，矫正了经营者、消费者双方失衡的地位。消费者的弱势地位根植于商品经济本身。首先，消费者的经济力量微弱。为了实现自身利益的最大化，经营者有时采取偷工减料、掺杂使假等手段降低生产成本。而成本的肆意降低必将使得消费品对消费者的人身和财产造成损害的风险极大增加。消费者以分散、独立的姿态在市场上出现，和大公司、大企业的集中、联合形式形成鲜明的对比，造成交易能力上的不平衡，并且这种弱者的真相被掩盖在形式平等的市场交易面纱之下。其次，经营者和消费者的信息严重不对称。消费者的合理消费需要依赖经营者的信息披露，然而，对商品信息的天然垄断使得经营者有选择地公开所售商品的信息，甚至编造虚假信息，诱使消费者错误消费。再次，消费者在消费时缺乏组织，力量单薄又分散独立，在一定的时空内很难聚力维权，从而沦为经济上的从属者。消费者具有人性上的弱点，常常以自己的兴趣、爱好、虚荣、侥幸来进行交易，缺乏经济上的合理性。因而在消法的制定上，其理论依据在于消费者弱者地位，其价值目标在于实质正义，其立法政策在于倾斜保护。基于上述理解，消费者保护的理论认为，公正的立法者应当认识到消费者所处的这种弱势地位，站在消费者的立场在法律上给予他们适当的倾斜，采取特殊的保护，矫正经营者、消费者双方失衡的地位，实现社会的实质公正。一系列充分体现着弱者保护和倾斜保护的法律的出台(如1994年的《劳动法》、2002年的《中小企业促进法》、2007年的《劳动合同法》和《反垄断法》等)，共同推进了这一理念的逐步确立。

二、中国消费者保护法研究与实施中存在的问题

我们应该清醒的认识到，消费者保护法并不是万金油，不能解决一切问题。消费者权益的保护也绝非一部《消费者权益保护法》的出台就得以一劳永逸地解决。当我们盘

点我国消费者保护法所取得的成就时，同时也必须反思这其中的不足；只有这样。我国消费者保护法的研究与实施才能扬长避短、继往开来。总结起来，这30年的消费者保护法的研究与实施存在以下几个比较突出的问题。

1对消法相关概念认识上的混乱制约了对消费者权益的维护。从消法制定至今，对消法某些概念认识上的分歧以及各地司法、行政机关在消费者维权实践中的不统一，削弱了消法在维护消费者权益上功能的发挥。诸如，何谓“消费者”?消费者是仅限于自然人还是包括法人?又如，如何界定“生活消费”?知假买假的行为可否适用消法第49条的惩罚性赔偿制度?显然，我国消法没有给“消费者”规定明确的定义。因此，个人和单位都有可能成为“消费者”。然而，若将单位作为一般消费者加以保护，违背了消法制定的本意，对一般经营者来说有失公平，也有害于对个人消费者提供更有力、更明确的保护。同时，由于《产品质量法》调整的是生产消费关系，若不将“生活消费”与“生产消费”做出概念上的厘清，势必在消费者权益保护的具体工作中，引起法律适用上的错误与混乱。而司法界对“王海现象”等一系列有代表性的、消费者利用消法上的“立法空白”所进行的自发维权行动一直未形成统一的司法尺度，这都最终导致消费者合法权益不能得到有效之维护。上述表象，一定程度上也折射出人们对消法相关概念认识上的分歧与混乱。

2消费者协会(以下简称消协)的弱势地位削弱了消法保护消费者功能的发挥。消协的性质决定了它的先天不足。迄今为止，没有一部法律能够准确定位消协的性质、职能、发展方向。对消协各方面界定的模糊性，使消协不能伸展手脚充分发挥其调解功能。而消协的经费由政府和社会团体资助，消协内部运作方式的行政色彩非常浓厚，缺乏透明性，消协的这种半官方性质使之在调解过程中既要维护消费者的利益，又要考虑政府特别是一些垄断行业的利益，偏离了组织的宗旨。同时由于缺乏具有可操作性的外部法律加以规范，因此“自治性组织”的界定决定了消协没有执行权与强制力。而在消费者鼓足勇气向消费者协会寻求帮助之后。个别消协组织的调解经常对当事人采取“劝、拖、判、诱”的隐蔽方式，以牺牲一方当事人合法权利为代价来提高调解成功率，这相反助长了经营者的气焰。还有企业对消协的干预采取应付态度，结果只是在表面上解决了争议，而不提供根本的解决方案，因此后患不断。加之消协调解所达成的协议没有法律效力，当事人反悔导致消协反复调解的情形也并不少见。最后在消费者不得不寻求法院帮助保护其权益的情况下。消费者组织又缺乏代表全体消费者的诉讼资格。因此，大众对消协调解的效力信心不足，导致要求消协调解的比例不足。在实际生活中，消费者权益受到侵害时很少有要求权利救济的，很大一部分消费者甚至放弃投诉。总之，这二十多年消费者协会的发展，并未真正成为我国消费者权益的有力守护者，对我国消费者权益的保护的推动作用也显得不够强大。

3消费者维权途径不畅不利于其依法保障自身正当权益的实现。维权途径是保护消费者权益的关键，虽然现行《消法》第三十四条为消费者提供了协商和解、调解、申诉、仲裁和诉讼五种维权途径，但实践中并不能很好地发挥作用，究其原因是由于行政机关缺乏解决民事纠纷的相应机制：仲裁方式缺少现实的操作可行性；诉讼成本过高使得消费者望而却步。我国的国情决定了通过行政救济途径较司法等方式更为快捷，且易于广大消费者接受，然而实际操作中却受到行政机关各部门分工不够明确、一个部门制定消费者权益保护的规章或受理消费者投诉，有可能受到因涉及其他部门的权限而裹足不前的挚肘。与此同时，我国又缺乏一套有效的消费者权益仲裁机制，在仲裁庭的构成、组成成员和经费保障等方面，都没有相应的法律依据来专门用于解决消费者权益纠纷。而通过现行的民事诉讼制度来解决消费纠纷，消费者无疑将在诉讼费用、律师佣金、时间消耗、举证责任等方面承受比经营者更为高昂的诉讼成本，根据理性经济人的选择，这势必迫使处于弱势地位的消费者放弃通过诉讼维护自身正当利益的实现。所有这些问题，都集中反映出我国对于包括消费者权益实现在内的消费者保护法的研究与现实的脱节，以及人们对改变这种现状的期盼。

三、中国消费者保护法的未来走向

未来我国消费者保护法应如何发展?在对“而立之年”的改革开放后经济法学进行展望时，不能忘记做这样的追何。依笔者之间，欲使我国消费者保护法的研究与发展为我国经济法学发展和经济法治建设做出更大的贡献，需要做多方的努力；其中尤为重要的，是做好以下几个方面的工作。

1厘定消法相关概念与制度。要回到我国消费者保护的实践中，树立问题意识，主动发现问题、力图找准问题，以便为消费者保护法的研究与实施提供精确的靶向。由于消费者权益不是一项权益，而是一束权益，随着市场经济的发展，营销方式的变化，特别是网络经济等虚拟经济的出现，不仅消费者权益的内容进一步扩张，消费者权益保护的主体将来也会进一步扩大。因此不仅立法上应明确保护消费者弱势地位的立法宗旨，在司法实践中更要对“消费者”、“生活消费”等概念做出有利于消费者合法权益保护的倾向性解释。像电信、互联网、金融、保险、医疗、交通、教育、旅游、购房装饰装修等新兴领域的消费者群体将会进一步扩大。因而1994年制定的《中华人民共和国消费者权益保护法》中笼统规定了消费者的九项权利(具体包括：安全权、知情权、选择权、公平交易权、求偿权、结社权、获知权、受尊重和监督权)已经不足以全面有力地保护消费者。因此需要完善相关立法，尤其是服务领域的相关立法力度。分别对典型的消费者合同(尤其是医疗合同、旅游合同、住宅商品房预售合同及买卖合同、小区住宅物业管理服务合同、旅游运输合同以及其他通常以消费者为相对方的提供劳务或者服务的合同等)分别进行规定。同时进一步强化经营者实施欺诈行为应承担“双倍赔偿责任”的严厉法律责任，旗帜鲜明地支持消费者实施的在法律无明文禁止范围内的维权活动，甚至包括知假买假等行为，为广大消费者提供全面高效的法律保护。

2改革消协调解机制。弱势团体站在弱势群体角度的维权行动不仅有效维护了弱势群体的合法权益。而且有力推动了社会的发展。消协调解的改进是一个长期的、巨大的工程，应从多方面予以考虑。借鉴境外很多消协组织都是独立于行政部门的自治组织之经验，将来要逐渐改变消协的半官方性质，实现其完全自治。本着促进消费纠纷合理、高效的解决，切实保证消费者的合法权益之目的，建立消费者协会和行业协会间协调机制。转换政府角色，减少不必要的行政干涉，为双方提供一个沟通的桥梁。与此同时，由于消协调解人员的素质、能力关乎着消费者对消协组织维权能力的期盼与认识，因此优化消协人员，提高消协调解人员素质显得重要并且迫切。最后，在消费者与经营者达成调解协议的情况下，通过新闻媒体对不履约的经营者进行披露，迫使其为维护自身声誉而自动履约：必要时对调解协议加以公证，使其具备法律效力，以此对履行调解协议进行监督和促进，最终达到保护消费者权益的示范效应。消费者“权利的实现不只是权利者在经济上和心理上满足。而且还有更深刻的含义。权利实现的结果，一方面给予了加害者应有的惩罚，另一方面可阻止将来再出现同样的违法行为，从而起到了与被害者获得满足同等重要的社会作用”，并最终保证广大消费者的合法权益在消费者组织的保护下实现到位。

3疏通消费者维权途径。在探索消费者通过行政机关解决维权问题时，建议参照《环保法》的立法模式，给予工商行政机关权益纠纷行政裁决权。工商行政机关拥有具备丰富市场管理经验和执法素养的人员，作为事实上国家市场管理的专门机关，立法上赋予工商行政管理机关行政裁决权，将充分发挥其体系完备并且与消费者、经营者联系密切的优势，有利于高效地处理消费纠纷，将问题处置在萌芽阶段，既保护了消费者的合法权益，同时使得工商机关调解纠纷的行为法制化。同时，为方便小额纠纷的简便仲裁，可在消费者协会机构内，参照劳动行政部门设立的劳动争议仲裁委员会，相应地增设独立的“消费者权益仲裁庭”。仲裁庭成员从消协、律协、专家学者中聘请，仲裁的费用视仲裁结果按责任与比例承担。这既是消费者保护机制的一种积极探索，也是消费者保护机制的一种有益尝试，在个别城市试点若取得成功可进行推广。在消费者维权进入到诉讼阶段后，为真正实现消法“方便消费者诉讼”之立法本意。可参考行政诉讼制度和国外消费者诉讼的特殊制度设计，适当照顾消费者的弱势诉讼地位，建议一套不同于传统民事诉讼制度的消费者诉讼程序，包括赋予消费者组织的起诉资格、赋予消费者公益诉讼主体资格、确立消费者诉讼对同类产品的普遍约束力、为消费者诉讼设计特殊的程序与举证责任等。㈣可以说，发掘并回应消费者维权途径中的法律问题，应当成为我们未来消费者保护法研究与实践的使命。

责任编辑梅瑞祥