资源型城市可持续发展机制分析

石秀华　吴汉军

摘要：20世纪末，许多资源型城市面临资源枯竭和从计划经济向市场经济进行体制转换的双重困难。要进行产业转型实现可持续发展，资源型城市需要建立和实施三个机制：资源开发补偿机制、衰退产业退出机制和新兴产业扶持机制。本文概括了这三个机制的内涵，简要分析了这三个机制的关键内容和亟需改革的制度和措施。

关键词：资源型城市；可持续发展：三个机制

中图分类号：F299.21文献标识码：A文章编号：1004-0544{2009)08-0035-04

世界环境与发展委员会(WCED)在《我们共同的未来》的报告中界定，可持续发展是“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。宋键院士1996年指出，可持续发展的内涵应包含四个方面：(1)发展的内涵既包括经济发展，也包括社会的发展；(2)自然资源的永续利用是保障社会经济可持续发展的物质基础；(3)自然生态环境是人类生存和社会发展的物质基础；(4)控制人口增长与消除贫困，是可持续发展应包含的重要内容。

资源型城市是指伴随资源开发而兴起的城市，或者在其发展过程中，由于资源开发促使其再度繁荣的城市。资源型城市的概念可以从质和量两个方面来界定。质的方面看该城市矿业经济对城市社会经济发展的影响及所占的地位；量的方面看矿业产业产值占当地工业总产值的比重，或者从矿业就业人口占全部就业人口比例的角度出发来定义资源型城市。资源型城市20世纪90年代以来，普遍面临资源储量减少甚至枯竭、开采成本提高；经济效益降低，企业运转困难；环境破坏严重、生态灾害频发等问题，综合起来被称为资源危机、经济危机、生态危机的“三危困境”。资源型城市要实现可持续发展，王吉生等专家认为要实现资源型城市可持续经济、可持续生态、可持续社会三方面的和谐统一，也就是说，资源型城市不仅要追求经济效益，而且要实现生态和谐与社会公平，最终实现可持续发展。“

从发展机制方面，资源型城市可持续发展要实现三个机制：资源开发补偿机制、衰退产业退出机制和新兴产业扶持机制，下文分别对这三个机制进行简要分析。

一、资源开发与补偿机制

所谓资源开发补偿机制，是指为了节约资源、实现资源型城市在资源开采的不同阶段(依资源开发程度可分为成长期、鼎盛期和衰退期)，通过收取资源补偿费、资源税等资源开发补偿资金，建立一整套补偿措施和扶持办法，支持矿产资源勘探与合理开发，保护和恢复被破坏的地质环境和生态环境，促进资源枯竭型城市和资源型城市产业转型，实现可持续发展。新中国成立相当长的一段时间内，中国实行的是无偿开采制度。建立资源开发补偿机制，就是要确立自然资源有价的观点，对过去自然资源被无偿取走的城市和地区进行补偿，其中包括自然资源补偿费用、生态建设补偿费用等。资源开发补偿机制是“三个机制(指资源开发补偿机制、衰退产业退出机制和新兴产业扶持机制)”的基础，也是资源枯竭型城市进行产业转型实现可持续发展的基础，当下最急迫的是改革资源税费制度、提高资源税费征收比例，调整资源税征税依据，使资源价格真正体现其价值，并建立矿地复垦制度，补偿由于资源开采而对环境造成的各种不利影响。

我国现行的资源税费制度一直不够完善，1982年以前实行的是无偿开采制度。1982年1月，国务院颁布了《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，1984年国务院发布了《中华人民共和国资源税条例》，1986年10月1日《中华人民共和国矿产资源法》开始实施，规定“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”，正式开始了资源有偿开采的历史。但是与国际成熟做法相比，一是征收资源税和资源补偿费费率、税率都过低(例如，我国的资源补偿费相当于国外的权利金。国外权利金费率一般为2％-8％，我国资源补偿费仅为1％)，征收总额有限，被截留、挪用的现象比较普遍，并且其主要用途是用于基础性、公益性的地质勘查，对资源型城市或地区的补偿过少，环境保护也不尽如人意，没有真正起到资源开发补偿作用；二是征收依据不够科学。以资源税征收为例，资源税的计算标准分为纳税人开采或者生产应税产品销售的，以销售量为课税依据；纳税人开采或生产应税产品自用的，以自用数量为依据，而且对所有矿山企业普遍征收而不管其是否赢利，这就使得部分企业无法承受，同时也不鼓励矿山企业珍惜资源科学计划开采。

要对资源税费制度进行改革首先要增强资源税费制度的可操作性，提高资源税率、资源补偿费率，加大征收力度。在分配上，重新调整资源补偿费在中央和地方之间的分配关系，加大地方的留成比例。在使用上，中央留成部分可以继续用于基础性、公益性的地质勘查，而地方留成部分，则应主要补偿资源型城市或地区，用于环境保护、基础设施更新、产业转型等领域。

具体来说，资源税费改革应该着重在以下几个方面取得突破：扩大征收范围、调整征收依据和加强征收力度。从征收品种看，扩大资源税的征税范围，增加应税资源品税目，目前只对矿产品和盐征税，应税范围应逐步扩大到所有必须加以保护性开发和利用的自然资源。适度提高资源税费单位征收数额，以增加地方政府收入。调动地方政府的积极性。同时，在征收过程中加大力度，对拖欠资源税费行为加重处罚，保证资源税费及时、足额入库。调整征收依据，提高负担水平，改变资源税计税依据，将现行的以销售数量和自用数量为依据的计税办法，调整为以产品产量和资源探明储量为依据计税，确保资源税税收负担公平合理。同时，增加激励性措施，对于自然资源的有效保护和节约利用应当采取激励的措施，如对利用替代资源和综合利用自然资源生产产品的企业给予减税或免税激励。使现行税收中的激励措施更明确和完善。

我国的经济增长呈现两个突出特点，即高速度经济增长和以投入资源为主的粗放型增长。换个角度说。高速度的经济增长主要是靠资源投入来支撑的，是以自然资源的急剧消耗和环境的严重退化为代价的，这导致了我国相当一部分矿产资源的耗减速度大大超过探明储量的增长速度，资源开发利用的空心化已相当严重。同时，资源开采的采富弃贫、采主弃副等掠夺性开采，对共生矿和伴生矿弃而不顾，资源的开采、选矿、冶炼和利用的过程中回收率较低等等现象也很严重。现行的资源税费制度的改革将有利于资源的开发与综合利用。

二、衰退产业退出机制

资源枯竭型城市的衰退产业主要是资源开采和初加工产业，以及与之配套的相关产业。随着资源日渐枯竭，资源型城市和资源型企业的相关问题集中爆发。根据国土资源部的资料，截至2002年底，中国已有2／3的国有大中型矿山正在或即将面临资源枯竭问题，400多座矿山因资源枯竭濒临关闭。相关产业生产能力明显过剩，开工严重不足；产业利润率很低，过度竞争明显，

甚至出现全产业亏损现象；下岗职工人数多，再就业压力大，产业转型困难；生态环境恶化，采空区塌陷严重，复垦任务艰巨。此外，资源型企业面临资源枯竭困境的时候，还伴随从计划经济向市场经济的转型，资源型产业的退出面临资源枯竭和体制转换的双重困难。

所谓资源枯竭型城市的衰退产业退出扶持政策。就是指通过财税扶持、资金和项目支持等政策引导方式，进行直接或间接援助，消除沉淀成本，促进资源开采和初加工产业以及与之配套的相关产业逐步退出。使得资源枯竭型城市在产业结构调整过程中，促进生产要素顺利地从资源产业向非资源产业转移。缓解衰退产业退出过程中出现的工人失业、收入降低、社会动荡等各种矛盾。从产业层面上看，资源枯竭型城市衰退产业援助机制就是援助资源开采和初加工及配套产业退出；从企业层面上看，资源枯竭型城市衰退产业援助机制实质上就是援助资源枯竭型国有企业退出；从资金层面看，资源枯竭型城市衰退产业退出所需的资金数量巨大，既有资源枯竭企业往往存在的沉重债务负担。也有安置大量失业下岗工人及大批离退休职工，伤、残职工和职业病患者所需的费用：从政策层面看，虽然2000年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文《关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》及其他一系列的文件和政策，但由于资源枯竭型企业长期分属于不同的行业部门管理的现实，企业产权界定不清，退出时政策主体混乱，利益协调困难。

从20世纪90年代末开始，资源枯竭型城市的衰退产业退出实践就开始了，资源枯竭型城市的衰退产业退出扶持政策实际上也悄悄开始了。当时主要采取的退出方式有企业关闭破产、改制重组、迁移等，在这一过程中，涉及到关闭破产资金缺口、职工安置、社会职能剥离、社会保障、环境恢复、资产处置、集体企业等诸多问题。第一，职工安置是资源枯竭型企业退出遇到的首要问题。1994-2002年，全国共安置资源枯竭型国有企业职工约530万人，但其中约240万离退休职工和社会职能职工只是简单地移交给了企业所在地政府，还有约200万下岗职工再就业十分困难。国有企业组建股份制、合伙制等多种所有制形式完成改制后，将离退休、退养人员，提前退休、退养人员，集体企业在职职工移交资源枯竭型城市政府接收安置；对在岗全民固定工采取发放经济补偿金和安置费两种形式解除劳动关系；对集体混岗工比照全民固定工进行安置；对下岗职工进行再就业培训，对40／50等就业困难群体再就业给予更多的关怀：第二，将资源枯竭型国有企业的社会保障体系纳入资源枯竭型城市的社会保障体系，建立并完善统一的社会保障体系，加强对失业职工、特困职工、工伤工残人员等弱势群体的援助力度；第三，由于资源型企业组建历史中的“企业办社会”现象，在资源枯竭型国有企业退出时，为了保证居民的正常生活，其原来承担的教育、医疗、公安、消防、水电热供应等多项社会职能，逐步向资源枯竭型城市政府移交。由于资源枯竭型城市财力有限，因此，为了保证这些社会职能在移交后还能正常运转，中央政府和省(自治区、直辖市)政府继续给以一定年限的财政补贴，以减轻资源枯竭型城市的压力。由于资源枯竭型国有企业原来承担的多项社会职能。涉及大量的职工和资产，因此，资源枯竭型城市政府在接受时，多采取“先易后难、分期分批，先移交后算账”的原则，将资金相对独立、人员较为稳定、产权比较清晰的单位。如学校、医院、公安等单位成建制地移交给地方有关部门；对移交难度较大的供水、供电、供热等单位，认真核准人员、资产、服务职能，成熟一个移交一个，保证社会职能在移交过程中和移交后都能够正常运转；第四，生态环境治理。由于资源采掘业和初加工业的畸形发展。资源枯竭型城市生态环境严重恶化，重大地质灾害频频发生。从根源上看，资源枯竭型城市生态环境恶化主要是由于计划经济体制下，资源枯竭型国有企业“重生产、轻环保”的历史原因造成的，因此，按照“谁污染、谁治理”的原则，资源枯竭型国有企业就必须承担生态环境治理与恢复责任。在资源枯竭型国有企业退出后，中央政府和各级地方政府必须承担资源枯竭型国有企业环境治理与恢复的后续责任，这也是资源枯竭型城市衰退产业援助的重要领域。

三、新兴产业扶持机制

所谓新兴产业扶持机制，就是政府通过财税、金融、环境、产业政策等手段，扶持资源枯竭型城市非资源产业发展，以彻底摆脱对原来资源的依赖，促进资源枯竭型城市向综合性城市的转变，实现城市可持续发展。

资源枯竭型城市要解决严峻的经济与社会问题，只能依靠产业转型，使产业结构多元化，减少区域经济对矿产资源的依赖性。国外许多小规模的资源型城镇，一旦面临矿竭城衰的现实，往往采取闭矿弃城、人走城衰的方式。但国内绝大部分资源枯竭型城市面积较大，人口众多，它们的兴衰在经济和社会两方面都有巨大的外部性，只能长期不懈地通过利用内、外部的资源、资本、技术和人才实施产业转型，获得城市经济的复兴和社会秩序的稳定。

在资源枯竭型城市的产业转型中产业定位是核心问题，即确定发展何种主导产业。美国经济学家罗斯托认为，整个经济的增长率在一定意义上是某些关键部门的迅速增长所产生的直接或间接的效果。一个区域的主导产业即是在该地区经济发展中具有广阔的市场前景、较强的创新能力和扩散效应，对其他产业增长具有较大的拉动作用，对区域经济发展起导向性作用的产业。资源枯竭型城市的产业转型就是重新确定、发展主导产业的过程。一般认为资源枯竭型城市的主导产业可以从接续产业或者替代产业中产生，也可两者一起混合发展。下表对接续产业和替代产业进行比较。

1发展接续产业是指在原来的资源产业的基础上，向前或向后延伸，形成相关产业。发展接续产业是专业化生产、延长产业链的体现，能够获得范围经济和集聚经济，也由于是在原有的资源产业基础上的发展，因而实施的难度较小，缺点是仍没有摆脱对资源的依赖。替代产业是指与原资源产业不属于同一类型的产业，通常也不大可能是新的资源产业。发展替代产业有利于优化资源枯竭城市经济结构，彻底摆脱对资源的依赖，但对技术、管理和人才有较高的要求，也受到需求、区位、市场环境等诸多条件的制约，实施的难度较大。

2由资源依赖型产业到多元化产业转变。根据资源枯竭型城市定位的转型产业是否依赖于矿产资源。以及生产要素密集的类型两个标准，可以将资源枯竭型城市经济转型定位归纳为六种模式，这六种模式涵盖了资源枯竭型城市经济转型的所有可能的产业方向：土地资源替代型、劳动替代型、资本接续型、资本替代型、技术接续型、技术替代型。在以上六种转型的定位模式选择中，根据产业经济学理论，一般主要考虑以下要素：产业拉动性、需求收入弹性、生产率上升率、比较优势等，这些要素对于资源枯竭型城市选择新的主导产业具有重要的参考价值。不过，由于资源枯竭型城市在就业、

可持续发展等方面的一些特殊性，资源枯竭型城市的产业定位对能否新增大量就业、实现科学发展等方面有更多的要求。无论哪种转型模式都不是原来的资源采掘业的规模上的简单扩大，而是劳动对象、劳动工具，甚至是劳动者的改变，因而都存在一定的难度。相比较而言，虽然技术替代型的现代化程度高，产业前景好，但是它对资源枯竭型城市的技术、人才、管理、资金等方面的要求也是最高的，转型难度最大。土地资源替代型的难度较小，其他几种类型居中。

资源枯竭型城市在选择转型定位时，需遵循六大原则：比较优势原则、需求增长原则、产业拉动原则、扩大就业原则、科技创新原则和持续发展原则。在这六大原则指导下，根据城市具有的转型条件进行综合权衡。在实践中，可以选择其中一种类型，也可以选择多个类型，形成多元化发展模式。对于那些虽然对资源开发依赖很强，但也具有一定的其他产业优势的单一资源枯竭型城市。可以将新型产业培育和原有产业的扩展延伸并举，采用多元复合的转型模式。这些城市由于发展历史较长，产业综合化发展趋势较为明显，从而有可能在其现有的多种产业中找出具有发展潜力的主导产业，进行扶持培育。同时积极利用资源型产业的比较优势，通过技术创新延长资源型产业的生命周期。通过这种多元复合的方式，可以最大限度地降低由于资源枯竭带来的经济衰退和社会危机。同时，应该注意的是，资源枯竭型城市主导产业的选择应该由市场和政府共同决定。而不是单方面由政府制定各种规划，自上而下选定某些产业作为转型的主导产业，这样做的结果往往是不符合市场经济规律，事与愿违，效果不如人意。

发展、壮大不依赖于自然资源的替代产业是资源枯竭型城市产业转型的关键和根本之路，也是产业转型的难点和重点。资源枯竭型城市发展替代产业的主要优点是可以实现产业结构升级优化，构建新增长点；调整就业结构，缓解就业压力；缓解转型动荡，保持社会稳定；保护生态环境，实现可持续发展。资源枯竭型城市发展替代产业的主要困难是基础较差、缺乏资金和相应技术、人才匮乏、基础设施落后；企业市场观念落后、把握市场机会和营销能力弱、主导替代产业弱小和资金人才匮乏。因此。替代产业扶持机制的重点是集中在开拓非资源产品市场空间、培育和发展主导替代产业以及采取优惠的财税、金融和投资政策。引进和培养创业型企业家，培训劳动者等方面，实现重点突破。对于资源型城市来说，转变政府职能，提高行政效率，加强基础设施建设，提供良好的投资和生产环境，为企业保驾护航。

资源枯竭型城市要实现可持续发展，建立和实施资源开发补偿机制、衰退产业退出机制和新兴产业扶持机制是必须的。这就需要中央政府和省市地方政府协同运作，需要财政、税收、金融、投资、土地、环境等政策的共同作用，尤其是财政和税收政策的有效使用。

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责任编辑李萍