新加坡发展给我们的启示

刘志良　田兆明

摘要：近些年来，新加坡由一个弹丸之地的小国发展成为经济繁荣、城市发达、社会和谐的先进国家，其发展的经验引起了国际社会的广泛关注，很多国家和地区都纷纷组织政府机构和企业到新加坡学习考察，以借他山之石攻发展之玉，本文作者在2008年年末到新加坡进行了为期三周的公共管理和经济管理学习考察，此文即学习考察体会。

关键词：新加坡；经济发展；城市管理；社会和谐

一、新加坡经济腾飞的原因探究

新加坡为什么能从一个弹丸小国发展成为经济强国？通过学习考察，笔者认为原因固然是多方面的，但可资我们借鉴的主要有以下四个方面：

（一）新加坡经济腾飞，得益于其强烈的危机意识和机遇意识。新加坡不仅面积小，而且没有资源。然而，新加坡人却在李光耀的领导下，以其强烈的危机意识和抢抓机遇的能力，把生存危机变成了国家发展的动力。为了生存，他们先后与马来西亚签订了两个从柔佛州购买淡水的协议，两个协议分别于2011年和2061年到期。为了争取发展空间，他们悄然进行了水资源的循环利用，由之前的由马来西亚进口的一个“水龙头”发展为现在的四个“水龙头”：购买马来西亚的天然水、利用完善的雨水收集系统汇集的雨水、淡化后的海水和生活污水处理后的净化水。不仅解决了自身的危机，还将马来西亚进口的原水进行处理后反输送马来西亚赚取利润，更重要的是培养了自己具有世界竞争力的污水净化和海水淡化处理技术，向国外输出技术和管理。为了发展，新加坡总是在与美国、日本等发达国家建立经贸往来关系的同时，利用一切可能的机会在夹缝中寻找生境、创造机遇。在新加坡之前，国际上只有纽约、伦敦和东京在国际市场上进行美金交易，但是，新加坡却利用了三个城市之间存在时差的问题大力发展外汇交易市场，在伦敦市场关门之后、东京市场还未开业之前的时间空隙进行美金交易，从而将新加坡发展成为世界第四大外汇交易市场。进入21世纪后，随着中国和印度的迅速崛起和全球制造业向两国转移的趋势，新加坡又把开放和合作的重点锁定在中、印两国，除了加大向两国的投资和吸引两国投资外，明确提出要针对两国不断增加的中产阶级规划其产业和服务，提出要放弃之前禁赌的理念，大力发展旅游业，在旅游胜地滨海湾和圣淘沙分别由美国拉斯维加斯金沙集团和马来西亚云顶国际集团投资50亿新元以上，新建两个赌场，以吸引中、印两国的中产以上阶级到新加坡旅游，计划到2015年，使旅游人数由2005年的880多万人扩大到1700万人，每年解决6万个就业岗位，拉动GDP增长1.6%，推动新加坡成为国际会展中心。

（二）新加坡经济腾飞，得益于其实用主义的发展策略。在国际竞争日趋激烈的今天，大国抢空间、小国挤空间已成为不争事实。新加坡为了在强手如林的国际舞台上立于不败之地，对美、英、日、中等大国一直采取实用主义的外交政策。李光耀及其领导下的人民行动党，从来不受任何信条的约束和限制，只相信“有用便是真理”。尽管新加坡华人占76%、新加坡历史上与中国存在很深的渊源，但为了不与其原宗主国英国和世界霸主美国等西方国家交恶，新加坡一直不与中国建交，直到1990年其他所有东盟国家均与中国建交后，新加坡才与中国签署建交协议。同时为了拉近与中国的关系，新加坡一直标榜自己也是社会主义国家，并且为了不引起西方世界的反感，又在社会主义前加上“民主”字样。培训期间，我们参观了新加坡人民行动党阿裕尼后港支部，并听取了负责东北集选区的议员杨木光先生的授课。杨议员颇为骄傲并开诚布公地对我们讲：世界上只有两个党连续执政超过40年，即中国共产党和新加坡人民行动党，并且说，我们的心是社会主义的，脑是资本主义的，手是实用主义的。正是凭着这种实用主义的外交政策，新加坡才能左右逢源，为自己赢得了不断扩张的发展空间。

（三）新加坡经济腾飞，得益于其政府对经济的有效干预。亚当·斯密称市场机制为看不见的“手”，凯恩斯称政府宏观调控为看得见的“手”。面对经济全球化和和区域经济一体化的大潮，新加坡政府始终保持着清醒的头脑，既充分利用市场机制这只看不见的“手”，又有效利用政府宏观调控这只看得见的“手”，极力打造高效廉洁的政府，不遗余力地创造良好的投资竞争环境，努力减少企业外部成本，使经济社会得以快速协调发展。新加坡虽然在建国之初就开始实行市场经济，但是，其政府基于自然垄断、市场失灵、经济结构升级、国家宏观调控、社会稳定和国民收入分配等方面的考虑，采取全额投资、绝对控股、相对控股和直接经营、派政府官员管理等形式，积极建立和大力发展政府企业，如新加坡电信公司、航空公司、发展银行、海皇轮船、住屋发展局、国家公园、淡马锡控股公司、政府投资公司等。据新加坡政府的最新统计显示，公共部门提供的GDP占新加坡全国GDP总量的22%。与此同时，新加坡也充分利用自己处于印度洋与太平洋交汇处的区位优势和良好的基础设施条件，加大政府对经济参与的深度和广度，成立经济发展局，专司招商引资职能，在海外设立招商引资工作站，有针对性地引进国外的大公司、大财团到新加坡投资，成立公司进行生产经营、设置研发中心进行产品创新。据了解，目前，新加坡有26000家国际企业，其中有7000家外资企业，4000家外企在新加坡设区域总部，其中《财富》500强的三分之一在新加坡设总部。新加坡政府的最新统计表明，在新加坡的GDP中，有42%是由跨国公司创造的。新加坡的经济对外依存度，即外贸进出口总额与GDP的比例达到3.7，这在全球范围内是绝无仅有的。李显龙出任总理后，呼吁新加坡企业家努力把握进军中国及环球市场的机会。为促进这一计划的实施，新加坡政府决定，十年内由其生产力与标准局培育400到500家具发展潜能的中小企业，然后交由经济发展局培养成为跨国公司。新加坡的企业也纷纷到中国等地投资建设苏州工业园、成都工业园、天津生态园以及印尼巴淡印都工业园、越南新加坡工业园、印度国际工业园等。

（四）新加坡经济腾飞，得益于其灵活和不失时机的产业调整政策。李光耀在总结其40年的执政道路时说：“我们能够取得今天的成就，是因为我们能够随着情况与社会的改变而改变。”因此说，新加坡经济和社会发展的成功之道还在于其灵活而不失时机的政策调整。一是根据世界经济发展的趋势，立足自身实际，不断制定、调整经济政策和策略。在1980年以前，采取“追随排头雁”策略，实行进口替代政策，大力发展以纺织、服装为主的劳动密集型产业；在上世纪八、九十年代，采取“选赢家”策略，实行出口导向政策，着力调整经济结构，重点发展造（修）船、炼油等资本密集型产业，设计、信息、电脑等技术密集型产业，金融、贸易、通讯、会展、旅游等服务业；本世纪以来，采取“政府作为风险投资家”策略，大量投资海外，不断拓展国际经济发展的空间。二是顺应时代要求，制定“产业21世纪计划”。其目标是要把新加坡建设成为一个富有活力与稳定的知识型产业枢纽，并提出三大经济发展战略：（1）高科技战略——重点发展生命科学、信息技术等知识密集型经济，打造新的新加坡。新加坡政府专门成立了创意中心，每日扫描全球新技术、新产品，发现有适合在新加坡发展的就及时提供给本地企业。新加坡政府还成立了由总理亲自领导的研究、创新和创业理事会，吸纳了包括贸工部长、财政部长、国防部长、人力部长等部长级成员和美国麻省理工学院校长、哈佛商学院教授、全球商业网络公司主席、美国杜邦集团首席科技师等特邀成员，协助新加坡发展知识经济。（2）中国战略——把同中国的经济合作定位为继美国市场、电子产业、周边国家市场后的经济发展的第四个引擎，号召搭上中国经济发展的“顺风车”，在积极到中国投资的同时，注重引进中国投资。目前在新加坡投资的中资企业已由2002年的800多家发展到1600多家；过去五年，新加坡对中国的出口以每年30%的速度递增，中国现已超越美国成为新加坡第二大出口市场，专家预计再有三年时间中国可超越马来西亚成为新加坡第一大市场。（3）扩大腹地战略——将七小时飞行范围内的国家和地区视为通商及经济发展的腹地，并积极推动双边自由贸易协定和双边投资保障协议的签署，对外来投资的所有优惠政策均采取个案谈判的方式进行，具有极强的灵活性。三是为迎接知识经济时代的挑战，提出八大战略。即：以知识为基础的经济网络，以制造业和服务业为经济增长的双引擎，加强外部经济，发展世界级的本地公司，加强本地企业的根基，人力资源和知识资本为主要竞争力，利用科技和创新能力为竞争方法，善用资源和协助商业发展。

二、新加坡城市管理的经验借鉴

（一）建设适合人居城市，必须坚持规划先行。新加坡的城市系统有如此的魅力，首先得益于有一个管长远的城市规划。今天新加坡城的格局、生活区的分布、商业中心的设计、娱乐设施的确定、交通干网的铺就、绿化场地的选择，都是出自一位英国设计师之手，1955年完成后由国会立法规定为新加坡城市国会法定图。这张总规划图把新加坡划为中央、东、西、北和东北五个大区，五大区内共划为55个小区，并明确规定了每一块土地未来的用途。于1967年请联合国专家帮助制定并于1971年完成了概念性规划图。概念性规划图主要用途是为产业分布、市区中心体系和交通设置提供指导，主要理念是考虑交通、环保、土地利用、就业分布等城市的综合效率。然后由包括国家发展部、交通部、财政部、贸易部、公共事业局、市区重建局、建屋发展局、园林与娱乐设施局等各相关部门组成的总执行委员会负责，每十年对概念性规划图进行一次修订；同时下设人口与住宅、交通、商业、市区中心、环保、工业、康乐等专门委员会，参与规划的修订和监督实施，并分别提出和统一研究未来40年的用地计划。市区重建局在总执行委员会的领导下，负责根据概念性规划图修订总规划图，执行总规划图规定的总体城市建设、管制和管理。新加坡87%的土地归国家控制，在其土地利用分布中，居住用地占19%，工厂、办公室、仓库、销售中心等工作用地占19%，公园、水库、运动场、学校、图书馆等娱乐和社区空间占23%，交通、机场、港口、水电、电讯等基础设施占21%，军营、训练场等其它用地占18%，并明确规定每1000人就建设0.8公顷的绿地和开放空间，现已建有300个公园、植有300万棵树。为了保证规划的严格实施，新加坡还制定了规划法令、土地征用法和租金限制法。

（二）建设适合人居城市，必须加强文明教育。自1965年脱离马来西亚独立以来，新加坡政府一直提倡东方文化，强调儒家思想和亚洲价值观，对国民从小就灌输“忠、孝、仁、义、爱、礼、廉、耻”。1993 年发表了《共同价值观白皮书》，提出了新加坡精神文明口号：“国家至上，社会为先；家庭为根，社会为本；关怀扶持，尊重个人；求同存异，协商共识；种族和谐，宗教宽容。”同时配合其产业政策和资源政策，对国民不间断地进行节约、清洁、环保和种族和谐等方面的教育。政府用思想道德规范人民的言行，用法律约束人民的言行，不同肤色、不同语言、不同信仰、不同职业的人们都能以礼相待、和谐相处，社会生活紧张有序，社会显得安静祥和。

（三）建设适合人居城市，必须强化执法力度。新加坡以法治国，主惩小恶，以戒大恶，防患于未然。一是立法缜密。为了建立良好的社会生活秩序，新加坡制定了详细具体的法律法规。大到政治体系、经济管理、商业往来、公民权利与义务，小到停车规则、公共卫生、行路、抽烟，都有相应的法律规定。如：上完厕所要冲水，否则是犯法行为；在公共场合随口吐痰就得罚款1000 新币；在电梯、剧院禁烟处抽烟者罚500 新币等。二是严刑重罚。对违法犯罪者处罚严厉，贩毒判死刑，绑票判死刑，谋杀也判死刑，对暴力伤人或对女性非礼的犯人施以鞭刑。新加坡也是国际上唯一执行残酷的鞭刑的国家，尽管饱受国际社会诟病，但新加坡政府并不为所动，坚持执行。三是执法公平。法律面前人人平等，不论是内阁部长、普通人民、富贵名人、贫穷市民，一律平等。

（四）建设适合人居城市，必须注重生态保护。新加坡在发展过程中，十分注重生态环境的保护。在新加坡学习期间，在生态保护方面给我们印象最为深刻的是如下三项措施：一是水资源的利用和开发，二是固体垃圾的处理，三是填海工程。（1）新加坡针对严重缺水的国情，除继续向马来西亚购水而外，创新了三种水资源综合利用方式：一方面，加强对现有水资源的收集、贮存和保护，在境内建立了13个水库进行雨水收集，并加强对集水区周边的环境治理和水质监测，确保水资源不被污染，可增加供水能力10%；另一方面，采用BOT运作模式和反渗透技术，鼓励私人部门投资11.9亿新元，于2005年建成了一个海水淡化厂，日供水能力现已达到14万立方米；再一方面，建设了6座污水处理厂和4座新生水厂，将经处理后的各类污水经过微过滤、反渗透、紫外线消毒等步骤，生产出各项指标优于自来水但售价比自来水便宜10%的新生水，现已形成日生产能力21万立方米。（2）由于经济的快速发展，新加坡的垃圾量从1970年到2004年增加了5倍。为加强对这些固体垃圾的处理，到90年代末，新加坡共批准成立了350家私营废弃物收集公司，同时建成了4座垃圾焚化厂，每年处理垃圾228万吨，使91%的垃圾得到焚化，垃圾体积缩小90%，其产生的热能每年发电量占新加坡所需电力的2～3%，对焚烧后的灰烬和不可焚烧的垃圾运至实马高垃圾埋置场（新加坡建成的世界上第一个主要用垃圾填埋成的人工岛屿）进行处理。（3）针对本国国土面积狭小的现实，新加坡一直实施“填海工程”，过去40年里，新加坡因此工程使国土面积增加了100多平方公里，到2010年将累计达到160平方公里。其裕廊化工岛原为7个小群岛，原始总面积9.9平方公里，经过十年的填海造地，现已形成32平方公里的面积，拥有先进的输送原料和成品的公用输送走廊，有88家世界领先的石油、石化和专用化学品公司进驻裕廊岛，员工人数超过6500人，总投资额超过240亿新元，是全球第三大石油炼制中心和十大乙烯生产中心之一，其化工业产值占新加坡制造业总产值的比重已超过30%，使化学工业成为仅次于电子工业的新加坡第二大制造业。

三、新加坡社会和谐的措施参考

（一）保持一党独大的执政格局，是新加坡社会和谐的政治前提。新加坡共有23个政党，但人民行动党自1959年通过竞选获得执政地位以来，已连续执政12届、49年，特别是1965年国家独立以来，反对党最高时也只在国会的84个席位中占据4席。长期保持人民行动党一党独大的政治格局，这对于统一全民意志、确保党的决策能够得到有效贯彻起到了积极的作用。人民行动党是依靠什么在公开竞选条件下确保长期一党执政的呢？首先，人民行动党作为执政党，掌握着游戏规则（包括选举程序、选区划分、候选人资格确认等）的制定权、司法控制权和媒体控制权，并且随时可根据需要做出调整，以此来打压和排挤反对党。例如，表面上人民行动党并不限制反对党公开发表批评声音，但一旦有批评声音出现在媒体上，该媒体的广告发布权就将被取消，其生存空间也就丧失，而且如果批评的意见与事实有出入，人民行动党可通过法院以诽谤罪使批评者破产。其次，人民行动党通过建立无处不在的基层组织实施他们的政治影响。其主要的基层组织是在5个集选区内分别建立社区发展理事会，下辖84个社区，每个社区分别由1位议员负责，属于人民行动党议员负责的社区同时肩负党支部的职能。在此之外，成立了人民协会，由总理兼任主席，协会下设100多个联络所管理委员会、84个公民咨询委员会，分布于84个社区内，每1000～2000户家庭设立一个居民委员会，由负责该社区的议员兼任联络所管理委员会主席、公民咨询委员会主席和居民委员会顾问；通过不断发展和巩固与职工总会的共生关系，并成立青年团和妇女团，使人民行动党的影响力无处不在。第三，也是最重要的一点，人民行动党把为人民服务的理念化为实实在在的行动，以此赢得民心。比较典型的是议员接访和走访制度。根据行动党的要求，国会议员包括内阁成员在内每周必须固定安排一个晚上接待选民，接待室一般在社区由议员租用的幼儿园、社区活动中心等场所，一般情况下一次接访大约有40～50个选民来求助，由议员提出处理意见转交政府部门和法定机构办理，对不认真办理的责任者将追究其法律责任。除了接待选民，议员还必须走访选区与选民保持广泛的接触，每名议员在大选前走访每一户选民至少两次，了解每个普通选民的生活和需求，以争取民心支持。这足以证明，只有政治安定才能保持社会和谐，只有社会和谐才能保持经济持续发展，而经济的长足发展反过来又促进了政治安定和社会和谐。

（二）实施积极的就业政策，是新加坡社会和谐的体制根本。新加坡政府一贯重视社会福利问题，但是，其社会福利制度也有其特色，那就是既考虑公平，更考虑效率。新加坡政府在社会保障方面的基本理念是：“提供帮助，但不养懒人”。他们认为，应当在充分激发人民的劳动积极性的基础上，通过创造尽可能多的财富来达到消除贫困的目的，否则就会抑制竞争和主动性。基于这样的理念，政府的福利政策除了对不幸者、老弱病残者及赤贫者提供必要的救助外，重点始终放在为所有人创造公平的竞争机会上，通过创造更多就业机会、提供技能培训等，鼓励人们自力更生、勤劳致富。他们对老百姓的承诺是，政府不能保证你终身就业，但保障你具有终身就业的能力。换句话说，不是向穷人“送鱼”，而是“送鱼具”和“教会怎样捕鱼”。为了促进就业，他们充分发挥职工总会的作用。新加坡职工总会成立于1961年，现有会员大约45万人。职总确立了就业优先的体制，一方面发挥其与执政党属于共生关系、在政府中有强大的声音的优势（现任职总秘书长是执政党主席；职总的一些重要干部会被执政党推荐作为国会议员和内阁人选，并会获得通过，现国会议员中有8位是职总干部，其中有2位担任部长；职总在60多个官方机构，如经济发展局、建屋发展局、中央公积金局等中都有代表），把企业的诉求及时反映给政府，通过保证企业发展来促进就业。同时，为使劳工拥有终生受雇的能力，他们成立了职工学院和各种类型的培训中心，成立了技能发展基金，采取政府和企业共同出资的方式加强对劳工的培训，推动了劳动力素质的提高。

（三）建立卓有成效的公积金制度，是新加坡社会和谐的经济基础。老有所养、病有所医是实现社会和谐稳定的最基本要求。新加坡政府认为，在这方面政府责无旁贷，但也要充分调动个人通过努力工作为自己积累保障的积极性。中央公积金制度就很好地实现了这两方面的要求。该项制度是于1955年设立的一项强制储蓄计划，其最初目的是为退休后或不能持续工作的劳动者提供经济上的保障。经过50多年的不断完善，目前该项计划已经演变成一项涵盖养老、医疗、购房、家属保障等多方面的完善的社会保障储蓄计划。其主要特点是先积累后提取，提取的多少根据积累多少决定。其主要内容包括：（1）所有具有新加坡公民或永久居民身份的雇员及自雇人员必须参与该计划。（2）雇主和雇员共同缴纳公积金。交费比率在不同时期和针对不同年龄群体有所不同。目前50岁及以下人士总缴费率为其所得的34.5%，其中雇员本人负担20%，雇主负担14.5%。（3）所交资金全部进入个人账户，个人账户又分为三个户头，即普通户头、保健储蓄户头和特别户头，分别按66.7%、18.8%和14.5%的比例存入。普通户头的存款可用来购买房屋、进行投资、购买保险、支付教育费用以及填补父母或配偶的退休户头等。保健户头的存款只能用于支付住院费或特定医疗费用。特别户头则是留作晚年及应急之用。（4）公积金存款按照当期主要银行利率计息，利率每季度调整一次。公积金投资主要是买国债，其他投资形式只能在允许的清单中选择。（5）只有放弃公民权、残废不能自理、心理不健全或年满55岁者，方可申请提取公积金。参与人去世可以由指定受益人继承。（6）基金管理机构的经费不从基金或基金收入中提取，而是从利差收入及其他收入中解决。中央公积金制度的成功实施，不仅使得国民通过自己储蓄有效解决了社会保障问题，保持了社会的稳定，也使政府在节省了财政支出的同时，更掌握了大笔长期储蓄资金。正是运用这笔可观的资金，政府大力投资兴建廉价组屋、填海造地、兴建港口、道路及商业设施。

（四）确保居者有其屋，是新加坡社会和谐的物质保障。新加坡土地面积狭小而人口密度很高，妥善解决好普通民众的住房问题对于保持社会的和谐稳定至关重要。正因为如此，新加坡政府从1960年开始就制定并实施了“公共组屋计划”，该计划对于解决普通民众住房问题发挥了巨大的作用。目前居住公共组屋的人口约占新加坡总人口的84%，其中82%已购买组屋，只有2%租赁组屋。该计划的要点主要包括：（1）在国家发展部之下成立建屋发展局，其职责是负责规划和发展新镇和社区，兴建普通民众负担得起的住房。（2）政府拨出国有土地和征用私人土地，作为建屋用地，征地费及拆迁安置费等由政府负责。（3）政府通过低息贷款对建屋发展局提供资金支持，建屋发展局则用收缴租金、出售房屋、收取管理费等收入偿还贷款。（4）组屋建设标准随着经济发展和民众收入水平的提高而提高。早期主要兴建标准较低的一、二室住宅，而目前则主要兴建较高标准的四、五居室住宅（使用面积约90～110平方米），三居室以下住宅基本停建。并根据实际情况实行老旧组屋翻新计划。（5）鼓励人们利用公积金存款购买住房，并根据个人年龄、家庭、收入水平及财产状况等确定是否具备购买资格及所享受的购买条件。值得提及的是，为了鼓励子女与父母同住或靠近父母居住，增强家庭凝聚力，特别规定，凡第一次购买组屋者在二级组屋市场购买一处靠近父母的住所，可获得4万新元的购屋津贴；若申请新组屋以便与父母同住或靠近父母，将比其他申请者有多一倍的抽中机会。

（责任编辑/王丽君）