中国公务员制度探源

白艳秋

摘要：公务员制度是现代国家普遍实行的一种人事制度。我国的公务员考试录用制度经历了封建社会的察举、征辟、九品中正制和科举制度，到建国后的《公务员暂行条例》及现行的《公务员法》,由不成熟逐渐走向了完善，并在人才选拔上体现出了不可比拟的优越性。本文拟在探寻公务员制度起源的基础上，把握这一制度发展的脉搏，以期对不断完善的公务员招录制度有所裨益。

关键词：公务员制度；科举制；人事制度

中图分类号：D035.2 文献标志码：A文章编号：1002—2589（2009）4—90—02

为政之要，贵在用人。一个国家的兴亡与人事制度的优劣有密切关系，正所谓“上贤者昌，而役贤者亡”[1]。公务员制度是现代国家普遍实行的一种人事制度，但对中国人来说它却很年青。在探寻它的根源时我们发现，虽然中国是文官制度的发源地，但我国的公务员制度却是作为近现代文官制度的典型模式由西方传入的，因此，要了解我国公务员制度的发展过程，必须从我国人事制度的变迁历史上寻找其线索，从而把握其发展脉搏。

一、前公务员制度时期中国人事制度的变迁

在中国历史上，统治者为了巩固自己的统治不断对人事制度进行探索，以选拔其所需要的人才。人才选拔的发展轨迹主要是由“血缘世袭”的方式向“任人唯贤”的考录制转变，其中使用时间最长、对现代公务员制度影响最大的就是科举制度。而在实行科举制之前，中国历代统治者采取的主要是以“宗法血缘”关系为主的用人方式，除此以外也进行了不断的尝试，例如汉代的“察举”、“征辟”制，三国时期的“九品中正制”，但这些制度在解决用人问题上都存在较大的缺陷。随着封建社会政治、经济的发展变化，一种存在并影响了中国一千多年的考录制——科举制度，逐步形成并完善起来。

自隋朝开始，在人才选拔方式上首创了科举考试制度。科举制是隋朝总结以前历代人事制度得失而进行的历史性创造。这种制度使原有的门阀政治松动，开辟了一条人才选拔的新途径，使“朝为田舍郎，暮登天子堂”成为可能。这种相对较为公平的文官制度在当时世界上是最先进的，它对吸纳人才、提高政府效能、维护社会稳定都起到了相当重要的作用。唐太宗曾这样评价科举制度：“天下英雄尽入吾毂中”。其实在当时真正能通过科举入仕的毕竟是少数，历代科举考试统计表明，经过各级淘汰，考中进士的人数也不过占参加科举考试士子的十万分之一，录取率不可谓不低，现实中以门荫入仕仍占有相当大的比例。但科举制最大的进步在于在长达1300年的时间里，它始终坚持“自由报名、统一考试、平等竞争、择优录取、公开张榜”的原则，彻底打破了血缘世袭关系和世家大族的垄断，给中小地主阶级和平民百姓提供了一个公平竞争的平台、机会和条件。但自从1905年清廷正式颁布诏书，废科举而兴学堂后，中国人就又完成了人事制度史上的一次重大变迁，沿用千年的科举制度正式退出历史舞台，完成了它的历史使命。

科举制被公认为是开创了世界文官制度先河的一种制度。自隋唐至明清的科举制度曾享誉全球，孙中山先生曾说过：“英国的考试制度就是学我们中国的。中国的考试制度是世界最好的制度。现在各国的考试制度亦都是学英国的。”[2]虽然到20世纪初时人们开始猛烈地批判科举制，但当人们经过历史的沉淀，冷静下来后，终于对科举制开始了一个从蔑视到重视、从片面到全面、从批判到借鉴、从政治到学术的一个成熟认识过程。

客观地讲，当时的政府在废除科举制之后并没有建立起另一种有效的人才选拔制度，反而是由于士人失去了科举这样一个入仕的平台，在政治上无路可走，终于在近代成为了一股政治上的不稳定力量。清亡后，中国陷入内忧外患、军阀割据的状态便与此有极大的关系。从深层次上讲，科举制度与我国传统农业社会结构是相一致的，中国传统的地主——士大夫——官僚，三位一体的官僚社会结构中的任何一个环节的中断都会造成社会的不稳定。近现代西方的坚船利炮破坏了中国传统的农业社会结构，作为上层建筑的地主——士大夫——官僚体制断裂，科举制度的废除又彻底破坏了士子正常入仕的机会，这使人事制度出现真空。自此，国家权力转向武人，士人只有依附于武人才有参与政治的机会，文官政治渐微，直到新中国建立后才彻底改变了这一模式，重新实现国家真正的统一和政治上的稳定。因此，中国的公务员制度的产生可以说是中国由传统社会向现代社会转型过程的结果。一百年前，科举制在中国由于僵化和陈腐而被废止，却被西方加以借鉴和改革；一百年后，中国又向欧美

借鉴，建立了公务员制度。

二、中国公务员制度发展的内在逻辑：从人治到法治

中国共产党在建立和巩固国家政权的过程中，根据各个历史时期的政治、经济形势，不断探索建立、改革和完善人事管理制度。但由于多种原因，国家人事制度的建立和完善也同经济制度一样，经历了一个曲折复杂的漫长过程，在这个过程中亟需解决的就是人治色彩浓厚的问题。因此，人事制度如何完成从人治向法治的转变，就成为近三十年来最受关注的政治体制问题之一，而解决这一问题最好的办法就是建立国家公务员制度。

中华人民共和国成立后,人事制度虽然几经变迁，但基本上适应了当时的历史条件和社会环境，这对巩固新生国家政权，恢复国民经济，开展大规模的经济建设起到了积极作用。但不可否认的是这种人事制度依然没有摆脱人治管理的因素，例如在工作中具有专政色彩、军事色彩等等，而这恰恰是影响干部队伍整体素质的重要因素。我党的人事干部制度从建立之日起就与革命战争紧密地联系在一起，而战争中以集中制为核心的专政管理方式也严重阻碍了干部积极性的发挥。选人主要依靠上级的发现，主观性强，人为因素大，缺乏客观考核标准，这在各级党政部门中都普遍存在，产生了一定的负面影响。直至目前，在各级领导干部讲话中仍然可以看到战争年代给我国人事制度留下的痕迹，如“战斗在各条战线”、“打好某某战役”等等。总之，在用人制度上充满了人治色彩。

此外，中国传统的官僚政治也给现行人事制度打下了深深的烙印。目前仍然存在着官本位思想，凡事唯以上思脸色为准，甚至于形成了人身依附关系的现象，也就是所谓的“其人存则其政举；其人亡则其政息”[3]的现象。干部的职务级别变动与领导的爱好喜恶直接相关，完善的客观评价体系还没有建立起来。在干部人事制度中存在的这些弊端使我们的人事制度长期面临两大问题：一是年轻而优秀的人才难以脱颖而出；二是用人问题上的不正之风难以避免。这都严重影响了干部人事管理工作的科学化、法制化、民主化和制度化进程，如果不加以改革，必然会成为社会经济发展、国家政治体制改革的拦路虎和绊脚石。因此，改革干部人事管理制度的问题就成为一项刻不容缓的任务。自改革开放以来，党和国家领导人对我国的人事制度进行了深入思考，尤其是邓小平同志的《党和国家领导制度的改革》，就是当时影响最大的人事制度改革文章，它对实行国家公务员制度起到了巨大的推动作用。同时，在与世界的日益广泛的交流、交往过程中，西方的公务员制度对我国的人事制度也产生了积极影响，随着我国法治的健全，国家公务员制度的实行已经呼之欲出，势在必行。

三、我国公务员制度的形成及特征

公务员制度的实行是我国政治体制改革的重要组成部分。所谓公务员制度，就是通过制定法律和规章，对党政机关中行使权力、执行公务的人依法进行科学管理。它包括通过依法不定期的公开竞争考试录用人员，按法定的程序和标准进行考核；在充分重视政治思想品德的前提下，以工作实绩为主要依据进行升降奖惩；对国家公务人员实行分类管理，公务员的培训、工资、福利和退休的权利由法律保障等一系列法制化的人事管理制度。我国公务员制度酝酿于《国家公务员暂行条例》（草案），在1980年邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》中提出了开展人事制度改革的建议并引起广泛重视；1984年中组部和人事部起草了《国家行政机关工作人员条例》，后根据邓小平同志的建议，中央成立了政治体制改革领导小组，按照公务员制度的规律、特点，结合我国的国情，对其做出重大修改：1993年《国家公务员暂行条例》出台；1987年12月召开中共十三大，确定我国干部人事制度改革的重点是建立和实施国家公务员制度；1988年召开的七届人大一次会议进一步强调要抓紧建立和逐步实施国家公务员制度；2005年4月27日，十届全国人大十五次会议通过《中华人民共和国公务员法》。至此，我国公务员制度以法律形式正式确立下来，这标志着我国人事制度社会主义法制化的完成。

同样是实行公务员制度，我国公务员制度与西方公务员制度相比又有哪些特征呢？首先，我国公务员制度强调坚持四项基本原则，这是我国的立国之本，也是我国区别于西方公务员制度的最典型特征。其次，我国公务员制度是党的组织路线和干部路线的一个组成部分，它以“为人民服务”为根本宗旨，体现了德才兼备的用人标准。中国自古以来就强调从政者的德行，正所谓“为政以德，譬如北辰居其所而众星共之”[4]，只有建立在“德”上的为政者才会有更高的政治权威和号召力，才能在用人标准上坚持把握原则。最后，我国公务员不实行职位分类。我国的公务员制度是根据中国的传统与现行人事制度的特点，采用把职位、等级和资格条件结合起来的品位分类制度。这种对公务员进行分类管理的方法，既体现了我国传统人事制度的特点，又吸收了西方公务员制度的优点；在具体实践中既便于管理，又可以充分调动公务员的积极性，是对公务员制度的再创造与发展，具有浓厚的中国特色。

公务员制度的建立是我国人事制度发展的一个里程碑，它标志着我国人事制度的法治化已经初步实现。同时我们还要清醒地认识到，中国毕竟是一个有着几千年官僚传统的国家，在很长一段时间内“人治”的影响仍然会继续存在，我国的公务员制度还会有许多问题需要我们在实践中去解决，相信随着我国社会主义法治建设的不断完善，公务员制度将会发挥其更大的作用。

参考文献：

[1]刘柯，李克.管子译注[M]. 黑龙江人民出版社,2003：242.

[2]黄彦.孙文选集（下册）·五权宪法 [M].广东人民出版社,2006：30.

[3]殷旵.礼记[M].当代世界出版社,2007：397.

[4]杨伯峻.论语译注[M].中华书局,1980：11.

（责任编辑/刘惠音）