关于完善财政支农资金管理机制的思考

李玥颖

全面建设小康社会，建设社会主义新农村，实现城乡统筹发展，提高农业综合生产能力，发展农村经济，增加农民收入，着力破解“三农”问题，是当前农业农村各级党委、政府的首要任务。支农资金作为新时期破解“三农”问题的重要物质保障，如何管好、用活支农资金，如何充分发挥支农资金的链条效应和带动作用，具有举足轻重的作用。本文结合工作实践，对于完善财政支农资金管理长效机制，提出以下工作思路。

一、财政支农资金管理中存在的主要问题

根据国家的产业政策和财政支农工作的特点，各地结合具体情况，在认真贯彻增加农业投入的指示精神、大力加大对农业的投入上，做了大量的工作，为农业和农村经济发展起到了一定的促进作用。但目前财政支农资金在政策、资金管理和使用上还存在着许多问题，主要表现在：

（一）财政投入不足

一是财政支农资金投入总量不足。《中华人民共和国农业法》规定“国家逐步提高农业投入的总体水平。国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。”在实际操作中，农业投入不足，达不到增长幅度的现象还相当普遍。

二是财政预算投入少。地方财政收入增长缓慢，收支结构不合理，支农资金投入事业费比重较大，支持农业生产、发展农业科技、改善生活环境、推进农村综合改革的资金比重较小。许多县乡财政捉襟见肘，用于解决工作人员工资、维持吃饭财政的现状一时难以改变，支农资金依赖于上级财政，无法与上级支农投入要求相匹配，实际投入支农的预算资金比例小。

（二）财政管理体制不顺

由于大部分财力上划到上级财政，造成县级财政经常性收入大幅度减少，在保财政供养人员工资等刚性支出的压力下，安排其它资金难免会促襟见肘，这也是县级财政安排支农资金比例逐年下降的主要原因。这种体制造成部分县级财政收入虽然连年增长，但可用财力难以保障政府机关工作正常运转。财政管理体制导致的财政财力支解，平均分配资金，影响到了财政支农资金的政策支持效果，分配拨付制度制约支农资金发挥最大的效益。

（三）财政支农资金结构不合理

对生产性投入低而对非生产性投入高，具体为财政安排支农支出主要用于农业主管部门的人员经费，对农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系缺乏必要的资金投入。在农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系中，农业基础设施投资的份额较高，农林水等部门科技三项费用占农业支出的比重持续下降。

（四）财政投入效益不高

由于支农资金主管部门多，缺乏归口综合管理，致使资金管理松散，分散重复使用多，领导个人支配使用的随意性大，分散重复使用相当普遍，没有严格按照预算方案执行，将支农资金撒“胡椒面”，分散拨付到各个部门或乡村使用，点、线、面统筹发展不突出，真正用于项目建设上的少，项目资金整合效应差，白白浪费的多。

二、加强支农资金管理的措施建议

（一）狠抓资金投入，完善资金保障机制

不断拓宽资金来源渠道，完善资金投入体系，确保财政支农资金增长的稳定性和持续性。

一是着力多予，加大投入。要按照“让公共财政的阳光普照农村”的理财思路，在“多予”上做文章，加大对农业和农村的投入力度，积极落实财政预算内资金，切实做到“财政预算内支农支出计划安排和实际执行数增长幅度要高于财政总支出计划和实际执行数的增长幅度，财政支农总投入的增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度”，健全财政支农资金稳定增长机制，增强农村公共产品供给能力。

二是整合资金，盘活存量。新农村建设的组织发动主要在县级政府，资金整合的工作重点也应在县级。要以新农村建设为契机，加快建立县级支农资金整合平台，按照“渠道不乱、投入不减、管理不松、各司其责”原则，以县级财政部门为主体，强化项目之间、部门之间的资金整合力度，将农业、水利、林业等涉农资金实行统筹调度，发挥资金使用的“拳头”效应。

三是选准载体，用好增量。本着“有所为，有所不为”和“试点示范，以点带面”的原则，各级财政部门要找准抓手，以政府的增量资金引导存量资金、金融资金和社会资金投身新农村建设。同时，认真落实提高城镇土地使用税和耕地占用税征收标准、提高土地出让总价款用于农业土地开发和农村基础设施建设比例以及新增建设用地有偿使用费用于耕地开发整理等各项支农政策。

四是广开渠道，激励投入。创新财政支农资金使用方式，发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用和集聚效应，采取财政补助、贴息、投资参股、以物代资、以奖代补、先建后补、奖补结合等激励方式，鼓励农民和企业充分利用市场机制进行融资扩张和发展，逐步形成以政府投入为导向、信贷投入为依靠、农民和集体投入为主体、社会资金为重要来源的多元投资体系。

（二）狠抓结构优化，促进农村加快发展

根据建设新农村和公共财政的总体要求，切实解决好支农资金“往哪里投”的问题。

一是支持农村公共事业发展。按照中央“今后每年新增教育、卫生、文化等事业经费，主要用于农村”，积极整合义务教育、农村卫生、新型农村合作医疗、村级组织建设、奖优免补、农村扶贫等资金，通过增加“输血”量，重点放在农村公共产品和准公共产品的提供上，认真落实各项惠农支农政策，加大环保投入力度，完善农村基础设施，增强农业生产能力，加快重构农村公共事业发展体系。

二是支持培育和发展新产业。要以产业发展为着力点，整合目前农业基础设施建设、农业综合开发、农业产业化、农业专业合作组织等专项资金，根据各地产业发展的比较优势，注重打造特色产业发展平台，支持名优特新产业发展，加强农业科技成果的推广和普及，提高农业科技成果的利用率，使科学技术迅速转化为生产力，形成强大产业支撑，以产业发展带动农村发展。

（三）狠抓制度建设，提升依法理财水平

坚持依法行政、依法理财，完善财政支农资金管理的各项规章制度，提高规章制度的执行力。

一是全面梳理现有管理制度。随着我国市场经济的发展，国家各项支农惠农政策的陆续出台，目前一些专项资金管理规定已经不能完全适应新形势的要求，对与现行法律法规不相符、与公共财政要求不匹配的内容及时进行修订和调整，进一步充实和完善相关内容；对没有建立管理制度和办法的“漏项”，要抓紧调查研究，尽快制定相关制度办法，及时填补制度建设中的“空白”，确保每个管理环节都有制度覆盖，不留死角。

二是加快完善管理制度体系。加强各项管理制度的有机衔接，将支农资金使用范围、分配、拨付、使用、管理、监督和农业财政支出预算编制、预算执行、绩效考评、监督管理及项目申报、论证、评审、审批等各环节以制度化的形式确定下来，逐步建立科学合理、层次清晰、分工明确、覆盖全面的支农资金管理制度体系。

（四）狠抓机制创新，提高资金使用效益

一是创新预算管理模式。各级财政部门和农口财务部门要做好部门预算的项目立项、资金整合、预算执行、资金运行等工作，增强预算的约束力；完善支农项目储备库管理制度，按照国家财政支农的有关政策和项目申报指南，结合当地的农业发展比较优势，分门别类建立县级支农项目储备库；推进协同理财，明确各级主管部门的职能，划清各主管部门所负责规划和管理的农业投资项目的权责，归口安排农业投资项目，由财政部门负责统筹安排投资项目，及时综合，划分归口，分清轻重缓急，确保各部门申报的项目不交叉、不重复。

二是建立支农资金整合机制。以新农村建设为契机，加快建立县级支农资金整合平台，按照“渠道不乱、投入不减、管理不松、各司其责”原则，以县级财政部门为主体，强化项目之间、部门之间的资金整合力度，将农业、水利、林业等涉农资金实行统筹调度，发挥资金使用的“拳头”效应；稳步有序扩大资金整合范围，全方位、宽领域地推进支农资金整合，统筹安排各种渠道的支农资金，除特殊用途的资金以外，逐步将财政部门管理的支农资金以及农口部门预算用于项目的支出纳入整合范围。

三是创新农村金融体系。在强化和完善地方金融监管的基础上，适时适度放宽农村金融的市场准入门槛，重点支持农民自主参与、群众反应良好的各种形式合作金融；以农村生产要素为切入点，充分发挥市场机制作用，推进三个“转变”，即土地资源向土地资本转变、民间资金向民间资本转变、人力资源向人力资本转变；针对目前农村金融产品品种单一，门槛高、要求高、条件苛刻的现实，结合农业增效、农民增收和农村发展的需求，以需定供，量身定做，创新农村金融产品，并逐步建立农村融资担保机制，缓解新农村建设中的资金缺口。

（五）狠抓资金监管，规范支农资金管理

一是理顺管理体制。着力解决财政支农资金管理、监督中既当“运动员”又当“裁判员”的体制问题，要逐步实行由专门监督机关对财政支农资金的分配、管理、使用全程的跟踪监督，针对支农资金管理的薄弱环节、领域和地区，采取有效措施，杜绝支农资金违法违规违纪现象的发生。

二是严格项目管理。加强项目和资金的配套管理，规范项目立项和资金分配，使项目和资金相互衔接，实现“双赢”；把好项目申报关口，对申报项目的合法性、合理性认真审核，杜绝无序申报、重复申报和随意申报；严格项目立项程序，坚持执行标准文本管理制度，推行项目招投标制、公示公告制和专家评审制，提高立项环节的科学性、公平性和透明度；落实项目建设责任制，严格实行项目法人制、招投标制、工程管理制、合同制和竣工验收制，通过项目论证、立项、招标、施工监理和竣工验收，形成责权利对称统一的责任管理体制。

三是深化监管体系。把加强监督管理工作摆在重要位置，实行对支农资金全程监控，积极推进支农资金国库集中支付制度或县级报账制度，严格执行政府采购制度；逐步建立以结果为导向的资金管理使用机制，研究制定财政支农资金使用绩效评价指标体系，逐步将考核结果与预算编制结合起来、与资金分配结合起来；加强对部门预算、支农资金和农业财政管理情况的检查，建立情况通报制度，实行奖惩结合、奖罚分明的考核机制；充分发挥人大、政协和审计部门、中介机构、新闻媒体和社会群众的监督作用，增强支农资金使用管理的透明度和公信力。