公共物品非营利组织供给研究

阮　萌

[摘要]公共物品具有非竞争性和非排他性。随着其内涵和外延的不断拓展，目前形成了政府、市场、非营利组织的多元供给机制。而非营利组织通过志愿机制和委托代理机制提供公共物品，也可能出现“志愿失灵”。我国非营利组织正处于初级阶段，自身发展和提供公共物品的机制不够完善，因此，政府的政策着眼点应该是促进非营利组织的发展、保证非营利组织志愿机制和委托代理机制的健康运作。

[关键词]非营利组织公共物品供给机制

[中图分类号]F06；F294[文献标识码]A[文章编号]1004－6623(2009)01-0097-05

[作者简介]阮萌(1967-)，女，广西藤县人，综合开发研究院(中国·深圳)副研究员，南开大学经济学院博士研究生。研究方向：公共经济学。

一、公共物品的供给机制

(一)公共物品及其特点

公共物品是人类社会公共需求和公共利益的产物，是满足公共需求、实现公共利益的重要途径。公共物品的充分与有效供给，可以促进人类社会福利的发展，并为私人物品的供给提供最基本的平台。

公共物品虽然很早就引起人们的注意，但比较精确的分析性定义是由萨缪尔森给出的。萨缪尔森认为公共物品的特征是：任何人消费这种物品不会导致他人对该物品消费的减少。然而，萨缪尔森只是从公共物品的客观属性角度，分析了一种极端的纯粹公共物品，现实中有大量的物品属于介于纯公共物品和纯私人物品之间的准公共物品，如布坎南的俱乐部公共物品、奥斯特罗姆的公共池塘资源等等。

公共物品可以归纳出如下主要特点：

1、非排他性。公共物品在消费过程中，无法将不付费者排除在外，或者排他在技术上可行，但成本太高而导致经济上不可行。公共物品的非排他性使得通过市场交换获得公共物品的消费权力机制出现失灵。

2、非竞争性。消费者对公共物品的消费均不会影响其他消费者的消费，即公共物品的边际生产成本为零和边际拥挤成本为零。经济学理论认为，纯公共物品如由私人投资、生产公共物品可能难以获得回报，只能由国家和政府来投资、生产、提供。

3、消费效用的不可分性。公共物品具有共同受益或联合消费的特点，其效用为整个社会成员共享，而不能将其分割为若干部分，分别归属于某些个人或厂商享用。具有消费的非排他性和不可分割性的公共物品因其无法形成市场价格，因而很难像私人物品那样通过市场来供给，而只能由公共经济部门来提供，从而使提供公共物品成为国家或政府的一项重要职能。

4、外部性。由于公共物品消费中的非排他性和不可分性特征，公共产品具有外部性，消费者对一个公共物品消费可能对此类公共物品的非消费者产生一定的有利或有害的影响——正外部性或负外部性，由于无法排除未付费者的免费使用，公共物品正的外部性容易造成“搭便车”行为；而负的外部性则易造成公共物品供给的“理性不经济”现象。因此，需要通过制度设计克服公共物品供给中的“搭便车”行为和“理性不经济”现象。

(二)公共物品的多元供给

公共物品理论把社会产品分为公共物品和私人物品，后来又分化出介于两者之间的准公共物品；随着公共物品的内涵和外延不断扩展，公共物品的供给也由政府的单一供给逐步发展到多元供给，非营利组织和政府、市场一起构成了公共物品多元供给的主体。

市场主体之一的企业以追求利润最大化为目标，以满足社会需求为导向，组织生产，供给私人物品，并在一定条件下供给公共物品。但是，社会实际中，还有众多领域市场机制难以发挥作用，这种市场失灵，可以通过政府予以弥补。一般而言，政府对公共物品的提供，定位于大多数人的需求，或者是“中位选择”，无法满足一小部分人的特殊需求或者超额需求。在市场无法做、政府又不能为的领域，非营利组织发挥着积极的作用，满足社会的特殊、过度的公共物品需求。

公共物品的性质决定了公共物品可由政府、市场和非营利组织来供给。竞争性、排他性的私人物品一般由市场来提供；非竞争性、非排他性的公共物品一般则由政府来提供；而非竞争性、可以排他的准公共物品，可以通过市场机制供给；但竞争性、非排他的准公共物品，由于排他不可能，一般由政府和非营利组织提供。

但不同制度安排，都有各自的作用空间与边界条件。在其作用空间和边界条件内，每一机制对公共物品的供给是有效的，反之，则可能导致供给公共物品的不足。政府、市场与非营利组织在公共物品供给中形成了一定的伙伴关系，密切合作，相互分工、相互协调。

二、非营利组织在公共物品供给中的作用

(一)非营利组织及其供给公共物品的作用

非营利组织是指这种组织的经营、运作的目的不是获取利润，而是为实现整个社会或者社会中某一部分特定成员的公共利益。非营利组织具有组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性等5个特征。

非营利组织在社会体系和结构中有着不同于企业和政府的功能，能弥补“市场失灵”和“政府失灵”。当政府所提供的公共物品无法满足所有成员的公共需求时，那些无法通过政府来满足公共需求的人，就会建立一种“自治”组织，通过互惠互利的机制实现其公共需求。非营利组织的成员，基于对该组织致力于公益或共益的宗旨和理念的认可，提供捐赠或志愿服务，为自己及他人提供公共物品。非营利组织自愿提供公共物品的事实使人们意识到，人们并不总是搭便车，在参与者人数有限的情况下、在人们的相互沟通、互惠心理以及利他主义的作用下，人们也会自愿提供公共物品。

非营利组织在公共物品供给中发挥以下作用：一是弥补政府在提供公共物品方面职能的不足。政府提供的是均等化的公共产品，只能满足公众的基本公共需求，而公众超额的和多样化的公共需求则可以由非营利组织提供，非营利组织提供公共物品可以补充、补足政府提供的公共物品，甚至在某些情况下可以和政府形成竞争与合作的关系。二是防止社会公众的“搭便车”现象。如果公共物品的每个消费者支付的成本与他所享用的公共物品的数量之间并没有必然的联系，那么他会倾向于不付费或少付费，出现“搭便车”现象。如果社会每一成员都“搭便车”，可能会导致虽然对某一公共物品的需求很大，但其供给量很小，甚至为零-非营利组织将其非营利性和社会公众的志愿者行为有机结合，减少“搭便车”的行为，从而提供社会需要的公共产品。

(二)非营利组织提供公共物品的机制

市场机制是以自愿求私益，通过平等的市场活动主体之间的合同与契约、自由交易、公平竞争、个人经济权利的满足等活动追求私人利益，经济领域是以市场机制为主要运作形式；政府机制是以强制求公益，通过公共权力的运作和政府组织之间纵向的“命令——服从”关系追求公共利益，政治领域是以政府强制机制为主要运作形式；社会领域的非营利组织，其机制是以自愿求

公益，通过具有平等地位的社会活动主体的个人选择、理解，形成共同的道德和信念等活动追求公共利益。

非营利组织通过两类机制提供公共物品：

一是由非营利组织自身性质决定的志愿机制。即在政府政策策动、企业资金资助和非营利组织目标设计下，针对特殊人群需求，基于志愿组织公益人动机，通过对政府和企业的游说，能够获得非营利组织运行的必要资源，为社会提供公共物品或公共服务，从而实现社会公共福利的最大化。

二是在公共物品供给中所形成的由政府及企业组织的委托代理机制。政府和企业作为委托人将本应由他们提供的公共物品委托给非营利组织，非营利组织作为代理人提供政府和企业所需要的公共物品。提供公共物品满足公共需求是政府的责任，但有些情况下政府无力、无法全部提供公共物品，或政府提供公共物品成本过高。这时，政府就会将某些公共物品的供给职能委托给相关的非营利组织，由非营利组织代行政府提供公共物品之职能。同理，企业在市场化运作中，也有一些事务是企业本身无力、无法解决的，或企业解决这类问题成本过高。企业也会将一些与企业市场活动密切相关的公共事务委托给市场中的中间组织。市场中的中间组织是为企业市场经营提供服务的一类非营利组织，其性质具有一定程度的自愿公益性。

(三)政府在公共物品非营利组织供给中的作用

非营利组织的发展，可以帮助政府追求公共社会目标，为社会提供一大批公共物品，以满足部分人的过度需求或特殊需求。政府应扶持和规范非营利组织的发展。

1、保护和鼓励非营利组织的发展。一是保证非营利组织的志愿机制的运行。政府也日渐认识到自治机制在弥补政府失灵、促进社会进步方面的作用，通过国家政策法律进一步保障这一机制的运行。基于此，很多国家对非营利组织有特殊的政策优惠，如税收优惠政策。二是保证委托代理机制的运行，由于政府活动须符合一定的程序，而非营利组织则具有自发性，能够满足服务者不同的需求。政府通过委托代理机制将责任授予非营利组织，则在相同的支出下将有更多人受惠，总成本也可降低。而且在人员配置上，非营利组织的成本也较政府的人事支出成本节省。为此，政府通过相关法律和政策，支持政府向非营利组织购买服务，提高公共物品供给的效率。

2、规范和监管非营利组织的行为。一方面非营利组织发挥作用的志愿机制也存在志愿失灵，需要对非营利组织的发展进行规制，确保非营利组织能够按照其成立时的向社会表达的致力于社会公共利益或一定范围内共同利益的宗旨和理念进行运作。为此，政府应该对非营利组织的公益服务过程进行审计和监督。另一方面，非营利组织如果承接政府的购买服务，为社会提供公共物品，其使用的财政资金也需要接受政府的监督和审计。

三、我国公共物品非营利组织

供给现状及问题

(一)我国公共物品非营利组织供给现状

目前我国并不存在西方典型意义上的“非营利组织”，但事实上，在政府与企业之外存在着在性质、功能、组织特征诸方面与其极为相近的非营利组织，其发展趋势逐渐向“非营利组织”靠近乃至接轨，它主要包括社会团体、民办非企业单位和基金会。2008年6月，我国非营利组织的登记数为38.6万个，其中社会团体21.1万个，民办非企业17.4万个，基金会1392个，非营利组织发展体系初步形成。

近年来，越来越多的非营利组织活跃于社会管理和公共服务的各个领域，担当起十分重要的角色，在促进政府职能转变、参与社会管理、服务经济发展、维护社会稳定等方面发挥了重要的作用。

1、承接政府委托的公共物品供给事项，促进政府职能转变。政府在精简政府机构、提高行政效率的同时，通过培育和发展非营利组织，将原来由政府承担的一些公共物品供给事项剥离给非营利组织去承担。非营利组织的发展促进政府职能从直接微观管理向间接宏观调控的转变与创新。在各类非营利组织中，行业协会在承接公共物品供给的事项、加快政府职能转变方面发挥的作用较为突出。

2、满足社会多层次的公共需求，推进社会公益事业发展。由社会力量举办的慈善会、基金会、民办非企业单位等各类非营利组织，分布在社会的各个行业、各个地区和众多领域，以非营利性为基本特征，以为社会公益事业服务为主要宗旨，和群众联系密切，在消除贫困、尊老扶幼、帮助下岗职工再就业、环境保护、教育培训和卫生保健等方面做了大量工作，满足社会成员多样性和多层次的需求，推进社会公益事业的发展。

3、维护公平公正的市场经济秩序。市场经济是依法规范的竞争经济，实现公平竞争的基础是诚信和自律的机制建设。非营利组织特别是行业协会在市场经济中所具有的行业自律功能，决定着其在维护和规范市场经济秩序中发挥着不可缺少的重要作用。行业协会通过行规行约和行业标准的制定与实施，规范其组织成员的市场行为；协调会员之间、会员与非会员之间、会员与消费者之间的矛盾纠纷，促进市场交换关系的发展，保证市场交易的公平和公正；引导会员单位按照WTO规则参与国际市场竞争，代表会员进行反倾销、反补贴、反垄断等调查，保障公平竞争，维护行业整体利益；进行行业价格自律、协调、监督，规范行业竞争秩序。

4、完善利益表达渠道，反映不同群体的利益诉求。各类非营利组织成为不同利益主体的代表和社会各阶层利益表达的渠道，发挥政府与市场不可替代的、独特的优势和作用。一方面，非营利组织及时把民众对政府的要求和愿望转达给政府，同时将政府制定政策的宗旨与意图转达给民众，起到沟通政府与民间的桥梁和纽带作用。另一方面，非营利组织根植于基层，了解社会各阶层的不同需求，并能及时、准确地把这些利益要求以理性合法的形式表达出来，促进各群体之间的相互沟通、协调和融合，化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。

(二)我国公共物品非营利组织供给不足的原因分析

计划经济时代，我国由政府供给公共物品甚至私人物品。随着改革的深入进行，我国由计划经济向市场经济转型，政府不断规范职能，逐渐地退出私人物品提供领域，并逐步推进公共物品供给的市场化改革。但公共物品供给的复合机制中，非营利组织供给是“短板”，非营利组织在公共物品供给中的作用发挥严重不足。究其原因，主要是我国非营利组织提供公共物品的机制不够完善。具体说来，有以下几个方面：

1、志愿机制运行的问题。(1)制度法律环境上的不足。一是非营利组织登记管理体制的制约。目前我国非营利组织登记管理体制除广东省对行业协会实行一元制外，其他地方均实行双重登记管理体制。由于主管部门不落实，现行的登记管理体制，在一定程度上制约了部分需鼓励发展的非营利组织的发展。二是法律法规建设和现行法规修订滞后。目前还没有一部统一的有关非营利组织的法律，连配套管理法规的制

定也严重滞后。已颁布的法律法规操作性不强，与其它法规衔接性差，对非营利组织的布局规划、资格认证、监督管理等诸多问题缺少统一的协调。三是非营利组织发展政策不配套。非营利组织建设是从全能国家、单位体制中转型而来的，许多方面还没有被纳入整体的制度结构之中，如缺乏鼓励非营利组织志愿机制发挥作用的优惠政策，非营利组织没有与政府、企事业组织接轨的人事、组织、税收、财务、工资、员工社会保障制度。四是评价监管体系不健全。虽然我国非营利组织的监督管理实行登记管理机关和业务主管单位双重监管，但普遍存在着“重登记、轻管理”的现象，没有形成一个完善的行政监管体系。与此同时，至今还没有建立起独立的第三方评估和社会监督体系，不利于非营利组织发展和在公共物品供给中发挥作用。(2)非营利组织自身发展的不足。一是非营利组织总量不足。按每万人拥有非营利组织，我国仅3个，而德国120个，法国110个，日本97个，美国52个，香港25个，新加坡18个，印度10.2个。总量不足，是非营利组织提供的公共产品不足的重要原因之一。二是非营利组织资源动员能力不足。由于相关制度建设不配套，非营利组织不能有效地动员社会资源，致使组织募集的活动经费不足，而且志愿者和专职人员缺乏，致使现有的非营利组织不能很好地提供公共产品和服务。三是非营利组织运作机制不够规范。非营利组织内部治理结构不健全，部分非营利组织缺乏正式的决策机构，也缺乏民主决策的机制和制度，不少非营利组织财务制度尚不完善。这类组织在提供公共物品时，易出现志愿失灵，影响了非营利组织的社会公信度。

2、委托代理机制的问题。一是政府职能转变滞后。目前，我国的公共物品供给大部分仍由政府承担，政府投入了很多资源和精力，但提供的公共物品的数量和质量仍不能满足市民日益增长的需求，同时还使得非营利组织发挥作用的空间不足。影响了非营利组织的公共物品供给的功能发挥。二是委托非营利组织代理的公共物品供给事项的制度建设滞后。政府购买非营利组织服务较分散，存在购买服务补偿不到位和补偿标准不规范、对非营利组织使用的财政资金监管不到位等问题。

四、促进非营利组织发展的政策建议

(一)在发展和规范非营利组织方面1、改革登记管理体制。推广广东省行业协会商会登记管理体制改革的经验，进一步改革现行非营利组织登记管理体制。除法律法规和政策规定须由有关部门在登记前进行资质认证、前置审批和行业准入的非营利组织外，均可直接向非营利组织登记管理机关申请登记。对主要开展社区服务的基层非营利组织，可降低准入门槛，实行备案制。

2、加大政策扶持力度。(1)建立非营利组织发展扶持资金体系。各级政府可设立非营利组织的专项经费，对符合经济社会发展需要的非营利组织予以资金扶持，用于此类组织筹建成立时一次性经费补助，教育培训、国内外交流与合作，完善研究中心、网站、宣传刊物等平台建设的补贴费用等。(2)建设非营利组织孵化基地，打造政府扶持、发展、服务非营利组织的平台，降低新成立的非营利组织的日常运行成本，为其履行职责提供优良的服务，促进非营利组织的发育和发展。(3)制定和完善扶持非营利组织发展的配套保障措施，解决困扰非营利组织发展的专职工作人员劳动人事制度、社会保障、职称评定、职业建设等问题。(4)加快非营利组织管理立法进度。通过非营利组织立法，进一步明确非营利组织法律地位和发展空间，重点对非营利组织的登记管理、政府资助、政府采购、资产界定、信息公开、评价体系、监管机制等进行规范。借鉴香港法定组织立法经验，探索非营利组织法定机构立法，对社会管理和公共服务领域发挥重要作用的非营利组织，通过专项立法明确其法律地位和职能，规范服务行为和标准。

3、完善监管机制。(1)完善行政监管机制，明确部门职责。登记管理部门要严格登记管理，认真审定非营利组织的章程和宗旨，建立健全各项管理制度。各职能部门加强对非营利组织年检、审计、财务、社会捐赠使用等方面的监督，严格审定非营利组织的营利使用。业务主管部门应注重强化预先审查，严格审定业务资质，确保非营利组织有能力开展活动；加强业务指导和沟通，引导非营利组织在政策制定和相互协调等方面发挥积极作用；建立健全业务评估管理制度，促进业务管理专业化、规范化发展；加强与登记管理部门的沟通协调，形成联动管理机制。(2)建立健全非营利组织自律机制，形成自我约束能力。强化章程约束机制；建立行为准则，维护非营利组织的社会信誉和地位；加强内部管理，对内部财务收支、社会捐赠、服务收费使用等进行监督；强化自我评估意识和机制，建立详细的工作考核评估机制，树立社会形象，赢得社会信任和支持。(3)完善社会监督机制。借鉴国际经验，培育一批专业评估机构，对非营利组织的活动进行评估，政府按照评估的结果，确定资助对象和标准；强化新闻媒体的舆论监督作用，规范非营利组织的行为；建立公众监督机制，允许和鼓励公民、特别是捐赠人对非营利组织的章程、组织机构、活动情况和财务管理等相关情况进行监督。

(二)在发挥非营利组织的作用方面

1、完善税收优惠政策。借鉴国外对非营利机构实行的优惠政策，民政部门要会同财政、税务部门研究制定鼓励非营利组织发挥在公共物品供给中作用的配套政策，如对非营利组织减免税收，对提供公益类公共物品的非营利组织获得的捐款减免税收，向公益类公共物品的非营利机构提供捐赠的机构和个人可以享受税收优惠等。

2、完善购买服务制度。按照政府转变职能和事业单位改革的要求，对于新增的或原有机构分离出来的社会管理和公共服务，凡可委托社会组织承担的事项，通过政府采购或特定委托方式，逐步将政府直接“养机构、养人、办事”转变为向符合条件的社会组织购买服务。社会组织根据承担的职能事项的数量和质量提出申请，政府按照一定的标准进行审核后支付费用，或将某一时期需要为社会提供的社会管理和公共服务职能事项向社会组织购买，实行“政府承担、合同管理、评估考核”的契约方式。购买服务的标准，参照机关事业单位提供服务的费用水平核定。

3、调整产业扶持政策。对现行的支持产业、行业、企业发展的各项政策进行梳理，改变政府的各项优惠政策直接面向单个企业的状况，改由依托行业组织通过规范的程序和方式组织实施政府支持行业发展的各项政策措施，为企业营造公平市场竞争和“普惠”的环境。进一步发挥经济类非营利组织行业协调和自律的作用。

4、对公共物品供给的监管。对非营利组织通过志愿机制供给的公共品实施监管，包括对公共品供给质量和标准的监督，对收费项目、收费标准和非营利组织的财务活动的监督，以及可能出现的负外部效应的约束。对非营利组织承接购买服务的公共物品供给进行监管，主要通过前期协议和效果验收的方式进行。即在服务购买前先期明确非营利组织的权利和义务，对非营利组织提供的服务有较为清晰的量化指标，在验收时根据非营利组织提供的工作资料考核量化指标的完成情况。

责任编辑张书启