村镇建设用地规划与集约利用的建议

李 婷 黄朝禧

摘 要:村镇建设用地规划与集约利用问题是近几年的热点问题,本文以国际金融危机后的经济复苏为背景,研究了在新形势下村镇建设规划和集约利用存在的一些问题,并就这些问题提出了相关的建议,最后提供这方面一个比较成功的案例—东流港,分析了新形势下村镇建设用地规划与集约用地的重要性。

关键词:建设用地 规划和集约利用 东流港

中图分类号:F321.1文献标识码:A

农村建设用地的规划和集约利用一直是促进社会主义新农村建设的重要举措,在这个特殊时期,受金融危机的影响,返乡农民工越来越多,为新农村建设提供了很多机遇,同时,对村镇建设用地的规划和集约利用问题又出现很多挑战。因此,如何做好农村现阶段下返乡农民工创业和建设规划与用地规划和集约利用的协调,值得我们探讨。

一、新形势下村镇建设用地规划与集约利用主要存在的问题

(一)专业化、市场化、社会化程度低,且管理不规范,制度不健全。

当前我国农村建设用地整理尚处于试点阶段,基本上以政府或政府委托的有关机构的行政推动为主,专业化、市场化、社会化程度很低,这些都制约了农村建设用地整理的发展和产业化的形成。如何建立起一套农村建设用地整理资金筹措、运作和监督机制,是一个迫切的问题。

在这个特殊时期,农村建设用地违法行为也屡见不鲜。如:法人违法用地;不经批准擅自超占乱占滥用;超过批准用地数量,改变批准地址违法用地;宅基地隐形市场日趋活跃。同时,农村土地最终管理处置权掌握在国家手中,农村集体不能充分行使上地的处置权。这都使得实践中出现一系列问题。

(二)至今尚未形成有效的激励机制,且没有系统经验可以借鉴。

农村建设用地整理的对象主要是农村居民点和农村工矿废弃地,涉及农民、企业、地方政府三方利益,推动其工作不能仅靠行政强制,如何形成有效的激励机制,平衡各方利益关系,最终达到多赢目的,实现社会、经济、环境效益的协调统一。

农村建设用地整理不能简单套用农用地整理的方法。目前,有条件的地方结合土地整理折抵和置换政策、城乡建设用地增减挂钩试点政策、节约集约用地政策等对农村建设用地整理进行了有益的探索,取得了一些好的经验,但这些经验要向全国顺利推广还有待试验整理。

(三)农民借贷难的问题。

民间借贷近年来在我国一些地区十分活跃,这类借贷的不规范性、逐利性以及缺少合法与非法性界定标准等,有可能影响宏观经济金融调控的效果。

其次是国家机构-信用社和农行。返乡农民工创业贷款处处难,受金融危机影响,农村信用社和农行无法为农民工提供急需的贷款。

目前,很多农民还处在自给自足的状态。当遇到金融危机,农民工大量返乡却无事可为,政策上虽然说大力支持返乡农民工创业,可以无押贷款,但这种政策实施过程中对农民来说还仅仅是传说。

二、 建议

在经济复苏期,我们应该进一步通过开放第三产业、服务行业和其他垄断行业来拉动经济,要进一步加大农村土地流转改革的力度。只有村镇经济发展起来了,各种相关措施健全了,才能更好地使村镇建设用地规划好并达到规划和集约利用的要求。

(一)要加大农村土地流转改革的力度,同时要高起点规划,完善村镇功能。

目前,经济危机导致大量企业倒闭,大批农民工不得不回去。由于农地流转不到位或者不彻底,因此土地无法真正流转起来。中国两亿多农民工的在农村的土地不能得到充分的利用,对应对经济危机很难有更大的作为。

如果,我们进一步加大土地流转和转让甚至买卖的力度,不仅能提高这些土地生产集约化和专业化的效益,农民工也能用农村土地置换的收益在城市更好地发展,这将会是对中国经济内需极大的推动。

同时,以村镇体系规划为先导,结合各镇的产业特色、区位特点、自然风貌特点,创建特色村镇,形成错位竞争。 合理确定村镇规模和发展方向,强化村镇综合功能,避免盲目和重复建设。 加快基础设施、公共设施建设,完善村镇基本功能。

(二)解决农民就业问题,促进农民非农转移。

在发展园区经济,积极引入高新技术企业、技术密集型企业、资金密集型企业的同时,也适当引入一些劳动密集型企业,以解决本地农民的就业问题。

同时,农村人均居民点用地的数量较大,高出国家标准很多,因此,农村宅基地进行归并整合可以有效减少农村人均居民点用地的数量,节约大量的土地。对农村宅基地的整合可采用两种方式:一是通过项目建设推进自然村归并。二是由政府出资推进自然村归并。

(三)加强对农村非农建设用地的管理,节约集约用地。

集体非农建设用地主要包括乡村企事业用地和宅基地。随着农村社会经济的发展,乡镇企业结构的调整,客观上要求对集体建设用地产权权能进行重新设定,在强化土地利用规划控制的前提下,允许集体建设用地使用权依法有偿流转,以实现集体土地财产权利。

在目前我国广大农村,乡镇企业是非农产业用地的主体,由于受制度和政策等多种因素影响,乡镇企业布局过度分散。因此,乡镇企业要逐步走向集中,在搞好小村镇工业小区建设的基础上,加速产业集聚,节约利用土地资源。当然,工业小区建设必须坚决避免类似以往的盲目圈占上地、乱占耕地、乱设开发区和工业园区的现象发生。

(四)严格执行征地补偿办法。

对被征地农民来说,一旦土地被征用,被征地农民就失去了生产资料和生活资料,其农民的身份就已转变为城市居民,因此,应给这部分农民以城市居民的待遇。按照城市居民的待遇办理失业保险、低保、医疗保险、养老保险等。在征地过程中,要严格规范征地程序以及征地主体,进一步落实国家征地补偿政策、拆迁农民安置政策、失地农民社保政策,确保失地农民不因征地而影响正常生活,不因征地而使生活水平下降。

(五) 完善农村金融体系,拓宽农村信贷资金供给渠道。

在农村建立以政策性金融机构、农村信用社为主体,商业性金融机构,地方金融、邮政储蓄并存,民间金融辅助配合的多元化、适合农村经济特色、有保障的农村金融体系,实现农村金融资源的合理、有效配置。一是加快农村信用社改革进程;二是加快农业银行的改革上市;三是充分发挥邮储银行的支农作用。

三、案例分析

武汉市东西湖区东流港在推进新农村建设进程中,狠抓用地和建房规划,坚持“保护中开发,开发中保护”的土地资源利用原则,走集约化用地之路。

东流港牧业有近1400农户,以前散居21个自然村,耗费土地资源。农舍多是简陋的土砖房,缺乏配套设施。

2005年,按照土地集约利用的精神,东流港决定拆村并点,将21个村落的居民集中新建农民新村 “百步亭新港苑”项目是湖北省“百镇千村”土地集约利用和武汉市“家园建设行动计划”两级试点项目。项目占地200多亩,将建设可容纳5000人居住共36栋商品房的高标准、配套设施齐全的农民新村,建筑面积约210亩,此举光节约的土地就有600多亩。

2009年11月,经过市区两级环保部门的考核评比,东西湖区东流港牧业园新港苑被评为“武汉市2009年度生态村”的光荣称号。

这21个自然村庄原占用宅基地816亩,现在通过拆村并点后,将分散的宅基地集中起来使用,腾退建设用地663亩,作为开发利用区,用于发展二、三产业。

这些举措,不仅为东流港的发展积聚了的财富,创造了良好效益,解决了1400多搬迁农民的的就业问题,而且有效地应对了金融危机带来的不良影响,保护了环境,使土地得到集约和最大化利用。

四、结束语

村镇土地利用总体规划与村镇土地集约利用之间存在着很大的可协调性。如果能够做到科学合理规划,严格依法实施管理,一定能够最大程度地消除不协调因素。在新农村建设中,虽然许多地方都制定了各自的新农村建设规划和土地集约利用标准,但没有全国统一的标准,现在针对当前新的形势,建议尽快出台全国统一的新农村建设规划标准,从而有利于村镇建设用地的规划和集约利用,有利于我们更好地面对当前的形势。

(作者:李婷,华中农业大学土地管理学院在读硕士研究生,主要研究方向:湿地资源开发与利用;黄朝禧,华中农业大学土地管理学院教授,博士生导师,从事水土资源开发、库区经济、土地经济与管理研究)

参考文献:

[1]姜枫.积极支持社会主义新农村建设,做好土地保护工作.中国国土资源经济,2006,(9).

[2]曹立军.新农村规划与建设管理中的难点与对策.小城镇建设,2007,(3).