基层政府职能部门内横向协作深刻反思

[摘 要]当前，基层政府职能部门内横向协作主要是通过纵向领导来运作，较少制作现代管理的工作流程图。为了建设服务型政府，实行集约管理、提高行政绩效，基层政府职能部门内横向协作要遵循规律，纵深谋划，创建与再造工作流程。

[关键词]基层政府 职能部门内 横向协作 流程

本论文为2008年度湖南省社科基金项目《县级政府行政管理研究》阶段性成果，项目编号为：08YBB060

作者简介：乐观清（1962-），男，湖南常德人，湖南省常德市委党校、常德行政学院副教授。学历：研究生，研究方向：政府管理 。

一、基层政府职能部门内横向协作存在的主要问题

但一个机关的日常运作不可能完全靠纵向领导来完成，机关的日常运作还要靠横向协作，即横向流程管理。如果纵向领导是管理网络经线的话，横向协作就是管理网络的纬线。当前，在我国基层政府管理实践中，职能部门内横向协作存在的主要问题有：

（一）职能部门内相同或类似的冲突不断重复发生。尽管没有尽善尽美的组织结构，再加上素质各异的人的因素在其中起作用，不同程度的磨擦、矛盾和冲突等不协调现象总是难以避免的。问题在于，要善于区别是偶然发生还是经常重复出现的不协调现象。对于前者，无需重新进行横向协作的流程创建与再造。但是，如果对于后者也掉以轻心，熟视无睹，作为正常状态接受下来，则是很危险的。

（二）职能部门领导的协调工作量太大，负担过重。当一个单位内的横向协作存在障碍时，其协调只能依靠上级解决。因此，如果上级总是应接不暇地帮助下级解决相互间的纠葛，那就是一个信号，说明下级部门的横向协作有严重缺陷，理当及时解决。否则，上层领导者势必成为忙忙碌碌的事务主义者，无法集中精力去做领导者应该做的工作。

（三）经常有太多的人参加过多的会议。会议是加强横向协作的一种有效手段。但是，多数会议主要应是研究解决管理中非常规问题和进行信息沟通，日常管理不能主要依靠会议，而应通过正常的工作流程去进行。如果机关要经常召集许多专业人员研究解决日常管理中的问题，那就应该视为横向协作有缺陷的一种标志。

（四）用“委员会”制解决横向协作的问题。“委员会”是纵向领导中的一种决策机构或议事机构，用“委员会”制解决横向协作的问题实际上就是用纵向领导解决横向协作问题。这样做可能会干涉正常职能部门的运作。因为常设部门是在设立部门的时候，经过认真仔细地设计和界定，又经过长期工作的不断检验。有的部门是按传统建立的，经过很多地方、很多人、很多年的不断修正，这些部门之间的界定是基本能说清的。少量说不清的重叠和空白也容易用“临时界定程序”来界定。而“委员会”、“办公室”、“领导小组”，是随事而生的，很难不留痕迹地插入原有组织。

现行通常的做法是：A、B、C三个部门之间临时出现了一个跨界的问题，就成立一个甲委员会；M、N、O三个部门之间临时出现了一个跨界的问题，就成立一个乙办公室；后来发现，甲委员会和乙办公室之间又发生了跨界问题，于是在二者之上成立一个丙领导小组。这样，层层叠叠，机构臃肿，人浮于事，叫“打补丁”。过了一段时间，来一次精简机构，叫“割韭菜”。循环往复，长长割割，永无休止。这也许是机构改革“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈就难以消除的原因之一。这样做会严重干扰正常职能部门的工作。例如：四川彩虹桥垮塌案，该县质量技术监督局的负责人曾辩解说这个工程归“重点工程办公室”管。这样，重点工程办公室就等于干涉了质量技术监督局的正常工作。他很可能还要干涉工商局、公安局、环保局等各职能部门的正常工作。现在有的“委员会”或者“领导小组”，连办公室主任都由行政首长一人担任，有的甚至连办公室都没有，有名无实。但是，有权有利的时候，他们会全跑出来争夺；如果追究责任的时候，他们会推脱责任。

（五）公民和被服务对象对政府机关的不满增多。这种不满原因可能很多。从组织运作的角度看，公民和被服务对象对机关的意见，常常不是单独一个部门所能解决的。他们既需要统一各部门的认识，也需要各部门通力协作。因此，如果来自政府机关外部的不满增多，那就意味着机关内部横向协作不良、工作效率低下，各部门缺乏及时、有效的沟通、不能协调一致地采取行动去迅速适应外部环境的要求等。

对于上述横向协作的不良症状，基层领导者和管理者必须保持高度的敏感性，一定要下大力研究解决这些问题的长效机制和制度。

二、基层政府职能部门内横向协作的特点

（一）横向协作的跨部门性。公共服务、社会管理及政府机关的内部管理事务的分工越来越细，任何政府机关都不可包揽整个公共服务和社会管理的事务，要想提供优质的服务，包括管理服务，就很可能要同其他部门、实体及社会发生联系，进行跨部门运作。例如：某公民申请办理餐饮卫生许可证就可能要经过卫生行政职能部门的监督股、检验股和发证股等组织和相关岗位负责人的受理、现场审核、样品检验、审核签字和发证等跨部门环节。

（二）组织设置的非行政隶属关系的确定性。即各部门之间不一定有行政隶属关系。例如：在基层政府职能部门中，档案室是一个很小的部门，但它负责职能部门所有档案的收集、整理和保管。在这项工作中，几乎机关所有的部门都要与之发生联系，而档案室在机构图中可能只是办公室的下属部门，与其它部门之间没有行政隶属关系。它们之间的关系是服务与被服务的关系。既然各部门之间不一定有行政隶属关系，那么也就不一定有领导与被领导的关系。又例如，职能部门的人事股与财务股等股室之间就不是上下级的关系，也就不是指挥与被指挥或者说是领导与被领导的关系。

（三）横向协作的非级别性。在横向部门间，没有级别的意义、不是说职务级别低的一定要听职务级别高的人的指挥。在横向部门间，只有职能的区别或者说只有管理分工的不同。如果让级别有意义，级别低的就不敢管级别高的，就会产生不合理的特权。

（四）各部门工作职责的独立性。因为横向协作还是建立在官僚行政体制职能专业化分工基础之上，所以，任何横向协作都还是要强调各部门首先只对自己的工作职责负责。至于现在要进行的“大部门”行政体制改革，那也是为了更好的搞好横向协作。同时，“大部门”行政体制内也还是有职能专业化分工，只不过现在的横向协作在理念上与以前有一些变化，下文将提到。

三、职能部门内横向协作的现代途径：工作流程的创建和再造

为使职能部门内横向协作规范化、现代化，我们建议各内部部门的横向协作应借鉴工艺图的方法[1]，从对管理过程的系统分析入手，找出科学的工作规程，给予公务员指导和约束，使他们能遵守一定的工作规范并按完善的工作流程办事。

（一）明确工作流程创建与再造的理念和分类。政府公务人员要明确流程创建与再造的重要性，职能部门内的工作没有流程的要创建，已有的要根据需要重新审视原有的流程模式和运行机制，以全新的理念重构传统的官僚制。首先要坚持顾客导向的政府服务价值观，充分考虑顾客价值。根据美国著名公共行政管理学家拉塞尔·M·林登的观点，政府顾客可以分为外部顾客( external customers)和内部顾客( internal customer)，内部顾客就是政府工作人员，即所谓的公务员，外部顾客也即政府服务的对象[2]。在服务观念上要求各部门以服务为龙头，直接面对政府内部和外部顾客，提供同等优质的服务。其次要有一个明确的、具有启发性的流程创建与再造目标，即共同愿景。第三要建设学习型政府，不断更新观念。此外，政府公务人员还要具有团队意识[3]等。工作流程在分类上，笔者认为应包括纵向工作流程、横向工作流程和混合工作流程。混合工作流程又包括纵向混合工作流程和横向混合工作流程。这里重点探讨部门内横向混合工作流程。横向混合工作流程又可分为线型工作流程、责任矩阵工作流程、时间矩阵工作流程和空间矩阵工作流程。线型工作流程是最简单的一种流程。它将工作、任务细分为若干个步骤或环节，然后再用流动方向的线条，把各个工作步骤按先后顺序连接起来。责任矩阵工作流程则是在每个环节上，都标明责任人，相比线型工作流程更容易分析每个环节的外界影响因素。时间矩阵工作流程不仅标明作业的先后次序，以及各环节的责任人，还标出每个环节的作业时间和总的活动周期等[4]。空间矩阵工作流程对直接服务公民的窗口单位来说，更具有意义。它方便了群众办事，提高了公共部门办事效率。这四种类型的流程中，我们强调要结合实际在有所侧重的前提下，纵深谋划，综合创建与再造。

（二）工作流程创建与再造的主要工作。首先要明确工作流程创建与再造的主管部门。工作流程应由其主管部门来制订，也可以由管理专家和其他各方面人员协助主管职能部门来制订，但制订工作流程的直接责任仍由主管部门负责。同时，流程还需要不断地进行培训、检查和修正。第三流程再造也要遵循其特有的步骤。具体包括（1）审视原有流程。根据政府发展目标与需求，调查了解现实业务需求、现实业务流程和现实业务信息，并加以分析。（2）重新设计行政流程。包括设计和确定新流程的整体方案和业务流程的原型、重新设计新的人事及组织结构、重新设计新的信息系统及其传递方式。（3）启动、实施新的业务流程。为此需要进行宣传动员、与受影响的相关人员进行沟通、重建人事与组织。（4）评估与反馈。对新流程的实施效果进行评估，评估项目包括新流程表现、信息系统表现及工作效率。流程表现评价指标包括准确性、便捷性、协调性、共享性、效率与成本、满意程度等方面。政府部门应根据反馈的评估结果改进流程等[5]。

（三）工作流程创建与再造重点注意事项。（1）要把流程嵌入组织系统，并及时在相应范围公开。要检查流程图上和岗位图上的名称是否一致。流程图与其岗位描述中，所赋于的责任与权限是否对应。经批准、颁布工作流程的管理者应该根据机关的情况，把工作流程编制成流程手册或流程图，交给相关部门正式备案，并应在相应范围或网站及时公开各种流程和流程图，接受各界广泛监督。（2）要用流程维护流程。（3）要确立好流程的标准并在工作中不断优化工作流程。我们认为好流程的标准是越有效、越简单、越省事、越省钱越好。要找准流程的控制点。对一项工作而言，影响其工作结果和决定其能否完成的关键因素，就称为这项工作的控制点。当工作在岗位之间流转时、控制点就包括了岗位、工作行为和工作标准等一系列内容。只有找准控制点，才能够制订出简单适用的工作流程。历史上“丁渭修皇宫的故事”告诉我们工作流程要科学，就不能搞“单打一”，而必须进行纵深谋划[6]。笔者认为这些都是不断优化工作流程的关键。

参考文献

[1]刘光起，A管理模式[M]北京：企业管理出版社，1997，221

[2]［美］拉塞尔·M·林登，无缝隙政府［M］北京：中国人民大学出版社，2002，6

[3]胡德平，政府流程再造的理论探讨及其实践路径［j］四川行政学院学报， 2006，(4)

[4]温德诚，政府精细化管理[M]北京：新华出版社，2007，42

[5]蔡立新，基于电子政务应用的行政流程再造：问题与对策[j]天津行政学院学报，2007，(3)

[6]刘志毅，工作程序纵深谈[j]工厂管理，1998，(10）