军政一体化与近代中国政治现代化的失败

孙发锋

（郑州大学公共管理学院，郑州 450001）

军政一体化与近代中国政治现代化的失败

孙发锋

（郑州大学公共管理学院，郑州 450001）

自晚清始，中国出现了军政一体化、政治军事化，军权左右政权，政权的真正基础是军方的支持。实力政治的文化传统及民主制度的缺乏是产生军政一体化的重要原因。军政一体化对近代中国的政治现代化进程产生了许多消极影响，是近代中国政治现代化挫败的重要原因。

军政一体化；政治现代化；近代中国

一般认为，自19世纪60年代始，中国已经踏上了政治现代化的征程。但是，在新中国成立以前，中国的政治现代化一直处于蹒跚不前的状态，其间经历了诸多曲折，无论是在权威的理性化，还是在政治结构分化、政治参与扩大化方面，都没有取得实质性进展。近代中国政治现代化失败的原因是多方面的，其中，军政一体化是不可忽视的重要原因，从一定意义上，近代中国政治现代化的失败正是军政一体化的恶果。

一、近代中国的军政一体化

芮恩施认为：“在有秩序的国家之中，武力不过是听政府号令的工具；但是这个政府的本身，决不可为武人的私党”［1］198。然而，在近代中国的政治生活中，军人地位和作用并不是如此。不但军人占据了政府的重要职位，出现了军人官僚阶层，而且武力成为决定政治冲突胜负的关键因素，政治军事化的特征非常明显。在这种情况，那些在政治活动中发挥主导作用的势力和集团，就是军事上最有实力的势力和集团。为了维持自己的主导地位，各种政治势力不惜代价发展军事实力，壮大武力，这更加剧了政治军事化的趋势和政治冲突的残酷性。

事实上，自晚清始，军人集团已逐渐从社会边缘走向社会中心，成为举足轻重的力量［2］。但是，在皇权体制统治下，军人干政的倾向尚未表面化。1911年辛亥革命击碎了脆弱的王朝权威，在一定程度上为军人干政提供了先例。在辛亥革命中，革命党把新军作为一支革命力量来加以动员，号召他们起来推翻清廷。“就中国军队持续的社会复杂性而言，1911年革命所创立的先例不仅影响了那些有精英背景的军人，而且对所有的军人都有影响。军事力量运用于政治的合法性总体上增强了所有那些获得军事权力的人的政治自主性”［3］48。此后，军人干政和政治军事化的势头愈来愈明显。在此后相当长的时期里，军权所在即是国家的最高权力所在。军方垄断了最重要的政治资源，其首脑成为实际上的政治决策者，任何重大的、根本性的政策如果得不到军方首脑的支持，都将很难制定出来或者得到有效实施。

有关资料表明，民国时期的一些政治领导人曾明确反对军人干政和政治军事化。孙中山告诫军警界，“外国军警，皆以对外为主义，于本国之内政，立于观望之地，各尽天职，不相妨害，故其国之富强，蒸蒸日上。今我军警界同胞，果能以国家为前提，努力前途，对外尽悍御之劳，对内尽维持之力，则我中华民国自此日进富强，可称雄于东亚也。”［4］429但是，当时的军政关系仍无实质上的改变。“辛亥革命初，在独立的15省和上海、南京两市政府中，军人所占比例曾达到约71%”［5］。袁世凯企图压制军人的野心，制止他们对国家和地方事务的不断干涉。但袁世凯也没有能改变军人干预民政，压服各级民政领导的偏向。“部分原因是因为袁世凯自己常常以军队的支持为王牌，来对付别的政治集团。同样，政治上的反对派也凭借武装来抵制袁世凯的压力。武力解决政治冲突的倾向，使军人在国家政治中占据更重要的角色。”［6］14-15结果，中国军人以在政治生活中占据压倒性地位的姿态进入20世纪30、40年代。应该说，国民党政府内的一些人已经意识到政治军事化和军权左右政权的弊端，并力图加以改变。胡汉民曾幻想以“党军”的方式来解决此类问题，主张以党统军，由国民党统一领导军队。他认为，军队若不党化，可以成为军阀。北伐战争时期及其结束后的一段时期里，党权与军权进行了较量，结果军权占了上风。党在名义上是最高政治领导机构，但是军权在实际地位仍高于党权。因此，“党军”建立后，此类问题照样存在。

军人不仅左右中央政府，而且控制着地方，所以，军政一体化、军权主导政权是中央到地方的一种统治模式。地方社会军事化的倾向在晚清已经明晰，“随着19世纪90年代清政府势衰力竭，地方控制武装反映了中央权力的衰落。下层士绅中的土豪恶霸也开始运用他们自己的武装力量，这样，地方的军事化就得其所哉”［7］195。李平亮的研究同样证实了这一点。他以辛亥革命前后江西民团为中心考察了地方政治权力结构的演变趋势。他指出，民团大量出现，标志着地方社会军事化的形成，民团成为基层社会新的权力中心［8］。地方社会军事化的一种表现是，军人取代文职官僚成为地方社会的主宰。在传统中国，由皇帝任命的文职官僚是帝国的主要治理者，军人与文职官僚各司其职。现在，军人把文职官僚变成自己的附庸。“从整个国家的角度来看，军人在政治上首要的领导地位已经奠下了基础，军人不再是绅士阶级的附庸，不再是驯服的政治斗争的工具，而变成了政治斗争的主角。”［9］20换言之，军人僭越了文职官僚的许多政治角色，由此，军人在政治生活中的地位迅速超过文人官僚、政客。“在阶级之间的转让过程中，传统的、有地位有身份的人士逐渐被军人所取代。由于绅士既无力提供枪支弹药，又没有掌握军队，因此这种取代的步伐不断加快”［9］241。在国民党统治时期，行政督察专员的人选以军人为主。根据王奇生的研究，军人在县级政治中也处于重要地位，在国民党执掌全国政权的22年间，各省主席的出身背景，文人占12.5%，武人占87.5%；各省主席主政年数，文人占9.6%，武人占90.4%。“可以说，国民党执政时期，武人控扼地方权势资源的程度与北洋时代几无二致”［10］171。

二、近代中国军政一体化的产生原因

军政一体化、政治军事化出现的原因主要有两种。首先，传统中国有着深厚的实力政治、强权政治传统。从一定意义上说，军政一体化是实力政治在政治制度和政治生活中的反映。传统中国缺乏和平转移政权的传统，任何政治集团要想保持和取得政权，没有一定的实力是不可能的。社会成员要想实现自己的利益要求，单靠发动政治运动是不行的，必须采取暴力革命的方式才能实现，否则，这些利益要求就会因为缺乏实力基础而影响不了国家的政治生活。中国农民阶级多次“揭竿而起”多少说明了这个问题。正如有学者指出的：“‘人多势众’道出了中国权力斗争的基本规律。中国权力的基础，不在财富的多寡和出身贵贱，而在军队的多寡和帮派的实力”［11］80。这一点决定了武力在政治生活中的重要地位。迷信武力、崇拜武力是传统中国统治阶级的重要特点，他们相信“马上得天下”、“打江山坐江山”。近代中国政局不稳，政权更迭频繁，在传统规则和传统政治文化的影响下，更加凸现了武力的关键地位，在这种情况下出现军政一体化便是不足为奇了。

其次，缺乏民主制度，缺少和平解决政治冲突和政治纠纷的方式和渠道。近代中国的各种政治矛盾不断，人们在国家统一问题、宪法制定等问题上存在诸多分歧。然而，近代中国没有健全的议会政治、民主制度来解决各种政治矛盾，各种政治势力也不看重议会斗争和政党斗争等方式在协调矛盾中的作用。当面临政治争斗时，各派政治力量常常首先想到的就是武力。“面对似乎不可调和的政治冲突，就不能禁止使用武力来反对那些被认为是非法权威的人。同样地，那些试图确立自己政治主张的人除了使用武力对抗那些拒绝其权威的人之外也没有其它的方法。所以，政治权威持续不断的危机导致军事冲突和内战的继续”［3］245。正因缺乏和平解决政治分歧的方式和途径，武力才是惟一也是最现实的选择。“二次革命”爆发前，孙中山指出：“国会乃口舌之争，法律无抵抗之力……欲求解决之方，唯有诉诸武力而已矣”［12］320。实践也证明，当时的许多政治纷争都是通过武力的方式解决的，例如反袁护国战争。所以，军政一体化既适应了武力解决政治争端的形势，也是对武力解决政治争端结果的一种确认。

三、军政一体化对近代中国政治现代化的消极影响

首先，军人素质低下，难以充当近代中国政治现代化的领导力量和依靠力量。军人在政治生活中的地位和作用如此重要，然而，军人作为一个群体，从整体上看，素质却比较低。例如，“据毒原为民政，而军人资以炫功，禁赌责在地方，而军人据为利薮”［13］187。蒋介石自己也不得不承认：“所有北洋军阀的毛病，我们的军队都已习染，不论在精神上、在行动上都渐次趋于腐化堕落”［14］144。另外，军队私人化、军队分散化是这一时期军事力量的重要特点。不少军人首先忠诚于个人，其次才是忠诚于国家。在这种情况下，军阀政客的地盘欲、权力欲弄得整个中国四分五裂，把国家利益抛到九霄云外。最为重要的是，他们不能改变近代中国的主权危机和治权危机，从而使近代中国政治现代化丧失了历史前提。所以说，军人群体既无能力也无诚意在近代中国实践西方意义上的政治现代化，推进中国的宪政建设。正如艾森斯塔得在分析中国军人群体时所指出的，“军事长官和军阀的政治取向，通常同样也处于既存价值和政治框架之内。尽管他们力图谋取对于中央政府的更大独立地位或夺取中央政府，他们却从来没有想到过要建立一个新型的政治体系”［15］331。

其次，军政一体化阻滞了政治参与的扩大。军人依靠刺刀登上权力宝座，必然也依靠刺刀来加以维持，这就决定了军政一体化的政府是一种排他性而非吸纳性、参与性的政府，其社会基础十分狭窄。本来，西方民主制度在一定程度上能够起到开放政权的作用，吸纳各个阶层参与政治生活。但是，近代中国军政一体化的政府在外国势力的支持下，试图阻止政治参与的扩张，并在小而集中的权力基础上重建政治秩序，压制民众参与意识和参与积极性。不能否认军政一体化的政府在解决某些问题上是有效的，但是这种政府不得不面临着合法性与有效性之间的张力。亨廷顿深刻地指出，反革命派军人认为“武力是权力的源泉，但只有当武力与合法性原则联系起来时，它才能具有长期的有效性”［16］263。所以，军政一体化的政府由于排斥政治参与而丧失了合法性资源。

再次，军政一体化导致社会动荡，使政治现代化缺乏稳定的社会环境。政治现代化离不开安定有序的社会环境。在发生动乱的情况下，统治者必然要厉行集权，延缓民主政治建设，集中一切人力、物力和财力平息动乱，从而对政治现代化造成戕害。军政一体化加剧了近代中国的社会混乱。由于合法性缺失，任何拥有强大武力的派别都可以问鼎政治权力，军政一体化的政府通常面临着不同政治派别的挑战。正如有学者说的：“军人政权的存在不仅意味着军事官僚与文职官僚之间的斗争，也意味着军事官僚内部之间的斗争。这种斗争固然渗透着强烈的野心与权力欲色彩，但主要是由军人政权体制固有的缺陷决定的。这种缺陷的集中体现表现是它没有合法性，正是这一点上导致军人政权面临着不可计数的权力觊觎者，难以预料的政治新阴谋，层出不穷的兵戎相见，从而决定了军人政权的脆弱性。”［17］317

最后，军政一体化使近代中国没有以和平方式进行宪政建设的可能性，从而增加宪政建设的复杂性和艰难性。在近代中国，掌控中央统治权的最高领导人是以武力取得权力的，他们迷信武力，信奉“有兵则有权”，面对民主力量的政治要求，他们首先“把刺刀提到议事日程”。这种状况决定了被统治阶级要想取得政权，民主力量要想改造政权，也只能通过武力。宋教仁被刺和“二次革命”的爆发说明，单纯通过议会斗争的途径以和平方式取得政权，实行议会民主不过是一种空想。因此，近代中国只有先实现革命化，以革命的武力推翻反革命的武力，打垮武人专制集团，才能为宪政建设扫除障碍、创造条件。这一点与一些西方国家主要通过和平妥协方式建立宪政制度不同，也决定了中国宪政建设的曲折性和艰难性。

军政一体化及其对近代中国政治现代化的阻碍表明，中国政治现代化进程中的一个关键问题是理顺军政关系，改变军政压服民政的局面，把军方的权力和特权削弱到与宪政民主的运转所相容的水平上。正如民盟领导人所说的：“为此‘力’与‘理’之斗争时代，必须武力退出政治后民盟始有所作为，中国民主政治亦始有光明之前途”［18］231。资本主义政治现代化模式在近代中国的短暂实践表明，它不能做到这一点，由此，近代中国产生了深深的西方政治现代化模式挫折感，使资本主义政治现代化模式被近代中国所抛弃，人们将以新的眼光寻求新的政治现代化模式，即从资本主义政治现代化模式转到社会主义政治现代化模式，从资产阶级共和国转到无产阶级共和国。

［1］芮恩施.平民政治的基本原理［M］.李抱宏，译.北京：中国政法大学出版社，2003.

［2］熊志勇.从边缘走向中心：晚清社会变迁中的军人集团［M］.天津：天津人民出版社，1998.

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［7］费正清.伟大的中国革命［M］.北京：世界知识出版社，2003.

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［11］许庆朴.近现代中国社会：上册［M］.济南：齐鲁书社，2002.

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［18］中国民主同盟中央文史资料委员会.中国民主同盟历史文献［M］.北京：文史资料出版社，1983.

The Integration of Army and Government and the Failure of Political Modernization in Modern China

SUN Fa-feng
(School of Public Administration,Zhengzhou University,Zhengzhou 450001,China)

Since the late Qing Dynasty in China,the government was supported by military powers,either in the form of the integration of army and government,or of political militarization or of military powers dominating the government,which were attributed to the absence of the cultural tradition of the real politics and the democratic system.The integration of army and government exerted various negative impacts on the political modernization, and also explained the reasons for the failure of the political modernization in modern China.

the integration of army and government;political modernization;modern China

K25

A

1008-2794（2009）03-0107-04

2009-01-15

孙发锋（1977—），男，河南信阳市人，郑州大学公共管理学院讲师，博士，主要研究方向为中国政府与政治、行政改革与行政发展。