农村公共产品供给的多主体趋势探析

杜振强

（福建师范大学公共管理学院，福州 350007）

农村公共产品供给的多主体趋势探析

杜振强

（福建师范大学公共管理学院，福州 350007）

农村公共产品单一的供给主体出现了低效率和无效率,决定了农村公共产品供给主体应当多元化。因而,探析农村公共产品供给多元化已经成为研究公共产品供给的必然趋势。在新农村建设中，要改变政府作为单一供给主体的劣势，积极探索一种有益于实现农村公共产品供给主体多元化的制度安排、制度环境和良好的政策措施。

公共产品；理论可行性；现实可能性；创造条件

农村公共产品是相对于“私人产品”而言，由当地农村社区居民共享的产品。它具有一般公共产品的基本特点，即受益的非排他性、消费的非竞争性和效用的不可分性。农村公共产品也可以分为纯公共产品和准公共产品。纯农村公共产品是指在消费过程中具有完全的非排他性与非竞争性的产品，如农业环境保护、农业基础科学研究、全国性的水土保持、农业发展综合规划及信息系统、农业气象预报、受灾面积大的洪涝、干旱、病虫害防治等。而大多数农村公共产品是以准公共产品的形式存在的，即介于纯公共产品与私人产品之间，仅有不完全的非排他性与非竞争性，如农村基础设施、农村义务教育、农村社会保障、农村基本医疗、农业病虫防治和农业科技推广等。[1]长期以来，我国农村公共产品处于严重的供给不足及结构不合理的状态,这已成为制约农村经济社会稳定发展的因素。

一、单一供给体制下农村公共产品供给的现状

1.农村公共产品供给不足

首先，对农业的投入不足。如在农业的基础设施、农村的环境生态保护和乡村治理等方面，存在着资金和必要政策指导的短缺。长期“以农补工”的政策已使我国农业基础设施严重不足。农村公共产品的供给主要由县乡政府财政来承担，但地方财政的困境使其无法拿出充足的资金投入到农村公共产品的供给中。其次，涉及农村可持续发展的农村教育、医疗卫生等公共产品供给不足。农村教育所需的大部分经费都是依靠财力有限的地方政府，这种供给体制下大部分农村的教育供给不足，学校的数量和教师的质量无法满足农村发展的需要。农村医疗保障普遍缺乏，农民成为最大的自费医疗群体。近年来，农民收入增长缓慢，昂贵的医疗费用导致农民因病致贫、因病返贫的现象逐年增多。农村目前除养老保险和医疗保险在小范围进行改革试点以外，其他社会保障项目基本上没有建立起来。

2.政府作为供给主体有“缺位”、“越位”现象

政府是农村公共产品和服务的最主要生产者和供给者。而市场失灵又是政府干预的必要条件。因为现实表明，政府在有效克服公共产品消费中“搭便车”问题的同时，却不可避免地产生了低效率等问题。公共选择理论认为，市场分为政治市场和经济市场，政治领域中的人同经济中的人一样，都是“理性的经济人”，均是以追求个人利益最大化为目标。这就使乡镇制度外公共物品的供给决策规则表现为自上而下的强制性特征。正是这种供给决策机制，导致制度外供给不能反映农村居民的真正需要。在实际的农村治理中，农村公共产品供给存在着主体职责模糊和责任推诿现象等。由于传统的行政管理体制的影响，下级服从上级导致最后把农村公共产品的责任推给了乡镇政府，这对本来自身财政就非常薄弱的乡镇政府来说，不得不通过各种手段来实现上级政府的命令，因而各种的摊派屡禁不止，加重了农民负担。本来就应该由政府来承担的责任最后又落到了农民身上，依靠农民自己来提供自己所需的各种公共产品，政府的供给主体严重“缺位”。[2]另一方面，由于行政体制改革的滞后，政府对农村公共产品的供给不是根据农村和农民的真实需求来决定，而是根据地方政府领导人的政绩来决定。由此造成了现行的农村公共产品的供给机制不能科学反映农民对公共产品的真正需求状况，导致农村公共产品的利用低效率。同时，由于公共产品被政府所垄断，没有竞争对手在提供服务和产品方面进行质量和效率的比较，致使公共产品供给短缺和低效率，没有充分发挥其他组织和个人的辅助作用。无论是国家的转移资金还是地方政府的制度内外支出资金都没有实行专门统一的管理。农村公共产品供给监督管理体制缺乏，使农村公共产品的供给低效率，造成了公共资源的大量浪费。

二、供给主体多元化的理论可行性和现实可能性

1.供给主体多元化的理论可行性

“政府失灵”现象的存在使公共产品的私人供给成为可能。X非效率理论认为，追求成本最小只是竞争市场条件下的厂商的行为特征，而不是那种没有竞争压力市场条件下的垄断者的行为特征。受行政力量庇护的垄断者的经济行为很可能丧失了追求成本最小化和利润最大化的能力，从而导致了X非效率。政府垄断公共产品的生产，在行政力量的庇护下不存在生产终止机制，因此，政府没有动力追求公共产品生产成本最小化，导致政府供给的低效率。

对于公共产品私人供给的可能性，戈尔丁、史密兹、德姆塞茨、布鲁贝克尔以及科斯等人早就从理论角度论证了公共产品中排他技术的存在，并对公共产品私人供给进行了可行性论证。戈尔丁提出了“选择性进入”的概念，即消费者只有在满足一定的约束条件，例如付费后，才可以进行消费。戈尔丁认为，福利经济学家忽视了公共产品供给方式上的“选择性进入”，若公共产品不能通过市场手段被充分地供给消费者，那是因为把不付费者排除在外的技术还没有产生或者在经济上不可行，而不是不能由市场提供。戈尔丁的分析尤其是他提出的“选择性进入”方式是极富创见性的。继戈尔丁之后，德姆塞茨的“公共产品的私人生产”论述指出，在能够排除不付费者的情况下，私人企业能够有效地提供公共产品。他进一步认为，由于不同的消费者对同一公共产品有不同的偏好，因此可以通过价格歧视的方法来对不同的消费者收费。另两位学者史密兹、布鲁贝克尔的“契约解决免费搭车问题”认为，在公共产品的供给上，消费者之间可订立契约，根据一致性同意原则来供给公共产品，从而解决“免费搭车”问题。如果说上述学者是从理论角度论证了私人提供公共产品的可能性，科斯则是从经验的角度论证了这种可能性。[3]科斯在其经典论文《经济学上的灯塔》中认为，从17世纪开始，在英国，灯塔作为公共产品一直是由私人提供的，并且不存在不充分供给的情况，政府的作用仅限于灯塔产权的确定与行使方面。在1820年，英格兰和威尔士共有46座灯塔，其中34座由私人建造。因此，英国历史上的灯塔基本上是由私人供给的。其现象表明了，“作为公共产品可以由私人来加以提供，并且会更有效率。这也在理论上反驳了传统公共产品只能由政府垄断的观点，为人们建立公共产品的多元供给机制提供了理论指导。”科斯的研究表明，一向被认为必须由政府经营的公共产品也是可以由私人提供和经营的。

公共治理理论的提出扩大了对象的范围，它成为公共部门自身管理、社会组织和团体管理以及公共事务管理的综合体，为公共产品提供理论前提。

第三部门公共产品供给理论的发展。非营利性组织的建立，对公共产品提供了一个现实的平台。由于非营利性组织的特性，这使得政府所承担的一些准公共产品，可以由第三部门来进行提供，这防止了政府中“搭便车”的现象，提高了公共产品的供给效率。私人参与公共产品的提供将会提高政府的供给效率和资源的充分利用。

此外，随着技术的发展、私人资本规模的扩大和更先进融资方式的出现，某些公共产品的非排他性和非竞争性会弱化，导致公共产品与私人产品的边界变得模糊，这也为私人提供公共产品创造了条件。由此可知，我国对农村公共产品的供给也完全可以采取由政府的单一主体走向多元化主体。

2.供给主体多元化的现实可能性

除政府外，其他主体的情况为供给主体的多元化提供了可能。

（1）私人（企业）。按照谁投资谁受益的原则，由私人（企业）出资提供农村公共产品，在目前的农村发展中是完全可行的。随着经济的发展，人们的观念也随之不断变化，市场意识和发展意识不断提高，这都有利于农村公共产品供给问题的解决。对于农村公共产品中外部性不强、进入成本不高、受益群体相对固定，而且其外部收益溢出的范围通常限于少数利益相关受益人的公共产品或服务，例如技能培训、一般农业生产用的技术的推广和服务、个性化农业信息服务、农业机械的提供和服务、一般的农村医疗和服务等都可以按照市场原则由私人(企业)来作为供给主体。在实践中，家庭承包制实施以后，确实存在着公共产品供给制度的诱致性变迁，形成了农村公共产品私人(企业)供给的新形式。一些不存在收费困难的公共产品，也出现了由个人承担的趋势。如农村的私人办学现象就早已屡见不鲜。与此同时，乡镇企业在弥补农村公共产品的供给上也发挥了重要作用。

（2）农村社区。1965年布坎南在《俱乐部的经济理论》中提出了介于纯公共产品与私人产品之间的具有“排他性和非对抗性”特征的俱乐部产品。俱乐部理论说明了集团供给的可能性。农村社区提供的公共产品就属于一种俱乐部产品。我国的农村社区具有关系的紧密性和共生性，如果能在一个农村社区的范围内将大家聚集起来，形成一个强有力的农民利益共同体，则不仅有利于防止农民的整体利益在内耗中损失，可以克服政府对个人偏好难以把握的弱点，具有较强的灵活性和适应性，更容易获得有效的供给，也更容易符合农村的村情民意和提高农民的满意度，同时也有利于明确农村公共产品的供给主体。[4]

（3）非营利性组织。非营利性组织在向社会提供公共产品方面有自己的优势。它能够在政策宣传、矛盾疏导、表达民意等方面起桥梁纽带作用，能够灵活低成本地提供农村公共产品，有利于缓解农村公共产品的供给和需求之间的矛盾，它也已成为农村公共产品供给的重要力量，如希望工程、春苗行动等一批支持贫困地区基础教育的公益活动，取得了显著成效。它既可以为农村公共产品的生产和建设提供资金来源，又可以为农民提供相应的技术服务和生产信息。

三、创造条件，推动供给主体走向多元化

对于目前农村公共产品供给的现状困境，必须在新农村建设中改变政府作为单一供给主体的劣势，积极营造一种有益于实现农村公共产品供给主体多元化的制度安排、制度环境和良好的政策措施。

1.明确各供给主体的权责，保证农村公共产品的有效供给

我们要充分重视产权在农村公共产品供给中的激励作用。科斯认为，在处理客观外部性和公共产品问题时，可能不需要任何形式的政府行动，既不需要税收、补贴等手段，也不需要公共措施，只要产权已经存在，而且是明晰的，经济力量确保这种分配是有效率的。在产权经济理论中，不同的经济效率是由不同的产权形式产生的激励效率形成的，而且产权激励能更好地实现产品的提供。从某种程度上说，目前各级政府的供给责任划分不明，势必引起互相推诿。这是导致我国农村公共产品的供给不足的重要因素之一。而私人资本具有趋利性，在保证其进入公共产品生产领域能获得必要的收益外，更重要的是确立其产权关系。保证投资者对建成后的农村公共产品拥有产权，对农村公共产品运转中获得的利润具有支配权，既是保障已建成的公共产品持续运转的基本措施，又是提高私人资本投资积极性的前提。

2.建立农村公共产品供给的监督约束制度，保障公共产品的供给

目前，政府单方面决定着公共财政收支，而对其缺乏有效的监管约束，由此常常出现决策失误和“寻租”现象。基于此，政府必须建立长期有效的公共资源配置监督约束机制，增加公共产品使用透明度，规范政府的行为。加强对农村公共资源的监督，实现村务公开，确保公共资源合理利用，使公共资源的使用置于农民的严格监督之下，防止基层政府按自己的利益目标来决策公共资源的使用方向，杜绝贪污浪费的发生，保证其能真正地用于农村公共产品的供给。

3.完善公共产品需求的决策制度，推动公共产品的有效供给

长期以来，我国农村公共产品的供给是自上而下的决策，它扭曲了农民对公共产品的需求意愿，往往导致农村公共产品的供给过剩和不足并存。因此，要培育公共产品供给主体，就必须建立一种农民对公共产品需求的表达机制，充分反映农民对公共产品需求的偏好，以富有效率的需求为动力推动供给主体的成熟和发展。[5]建立公共产品的需求表达机制，就要从农民的自身需求出发，以对自己从事的生产、生活有利为条件的。同时，应加强对农村公共资源的监督，实现村务公开、财政公开，确保公共资源合理利用。加快农村基层政府的组织建设，改变农村基层领导人由上级组织部门任命的形式，把主动权交给农民，由农民选举出能真正代表自己利益、对本地区负责的领导人。

4.积极发挥政府的作用，为农村公共产品的供给创造良好的环境

首先，加大政府支持力度。政府对农村公共产品供给的支持，不仅体现在加大自身的投入上，还体现在如何引导其他主体的参与上。我们可以通过以下几种途径来调动其他主体参与供给的积极性。一是实施优惠政策。可以降低其他主体经营的成本，进而吸引更多的主体参与进来。二是发放财政补贴。农村公共产品绝大多数是以准公共产品的形式存在的，与其他私人产品相比，其外部性较强，营利性较弱。为此，政府应对其他供给主体进行适当补偿，减少其在利益上的损失。三是提供融资担保。当其他主体供给农村公共产品出现资金短缺时，政府应充当融资“担保人”的角色，保证其他主体投入的持续性。[6]

其次，拓宽农村公共产品筹资渠道，实行多渠道筹资。大量引入民间资本，采取政府与私人共同供给或由私人供给等方式，多方筹资，解决农村公共产品供给所需的大量资金。

再次，建立和完善政府间转移支付制度。外部性的存在使得转移支付甚为必要。地方政府提供的某些公共产品具有很大的正外部性，如果没有相应的补偿，这些产品的供给就会不足。转移支付还可以调节地区间发展的不平衡，实现地区间的均等化。我国农村税费改革面临的财政缺口，客观上需要通过建立和完善政府间转移支付制度来解决。

此外要建立、健全农村公共产品供给的相关法律、法规。农村公共产品的有效供给必须要有法律的保障。在我国，由于农民占大多数，只有通过法律的规定，使农村公共产品供给相关制度法律化、规范化，才能切实保障我国农民的切身利益。一方面要加快修改不适应新形势的相关法律、法规；另一方面还要细化、完善并制定、出台新的有关农村公共产品供给的相关法律、法规，逐步加快农村公共产品供给的制度化、法制化的步伐。

[1]孙开.公共产品供给与公共支出研究[M].大连：东北财经大学出版社，2006：323-328.

[2]郭家瑜.农村公共产品供给主体多元化探析[J].公共行政，2007（3）：13.

[3]古明加.论我国农村公共产品供给主体的多元化[J].辽东学院学报（社会科学版），2007（4）：60.

[4]吴友群，廖信林.我国农村公共产品供给主体研究[J].山东省农业管理干部学院学报，2007（5）：24-25.

[5]马赞军.农村公共产品供给：现实挑战与发展选择[J].未来与发展，2007（10）：44-45.

[6]彭幸国.新农村建设中公共产品供给主体的培育[J].城乡统筹，2007（7）：62-64.

Exploring into Diverse Suppliers of Public Goods in Rural Areas

DU Zhen-qiang
(School of Public Administration,Fujian Normal University,Fuzhou 350007,China)

With the government as a single main supplier of public goods in rural areas,the supply is inadequate and with low or even no efficiency.This paper explores into the diversity of public goods suppliers in rural areas, which has been an important trend in the supply of public goods.To build a new socialist countryside,the diversification of public goods suppliers in rural areas can be realized through creating a favorable climate for better systems and institutions as well as effective policies and measures to remove the disadvantages brought about by the single supplier of the government.

public goods；theoretical possibility；practical possibility；creating conditions

D669.3

A

1008-2794（2009）03-0024-04

2008-09-10

杜振强（1983—），男，福建泉州人，福建师范大学公共管理学院硕士生。