教育政策工具初探

摘要：教育政策工具可以分为强制性工具、混合性工具、自愿性工具、等三大类型，它们适合于不同的教育情境，在我国教育事业中发挥着不同的作用。要实现教育政策目标，首先要对这一系列的教育政策工具进行识别和分类。

关键词：教育政策 政策工具 分类

一般认为，政策工具是指达成政策目标的手段。它们是政府在部署和贯彻政策时拥有和选用的实际方法和手段。政策执行活动作为一个动态过程，就其本质而言就是一个针对具体情况对各种政策工具不断做出选择的过程。选择各种有效手段实现既定的政策目标是政策执行阶段的主要任务。没有科学有效的政策工具，政策目标也就实现不了。

因此，有效促进我国教育事业的发展，真正实现教育的价值，体现教育的普惠性这些问题都与选择正确的政策执行工具是密不可分的。可以说没有正确合理的工具教育政策就是一纸空文。

加拿大学者霍莱特和拉梅什(M. Howlett andM.Ramesh) 在《公共政策研究》(1995) 一书中根据政府工具的强制性程度来分类，将政府工具分为强制性工具、自愿性工具(非强制性工具) 、和混合性工具三类。

1.强制性工具

强制性工具也被称为直接工具，它直接作用于目标个人或集体，后者在响应措施时只有很小的或没有自由裁量的余地。政府在履行通知权威时可以命令某个公民从事特定的活动，可以组建政府控制的集体来完成政府确定的任何职能，或者直接通过政府机构提供物品和劳务。这些都是强制程度较高的政策工具，因为她们允许政府做职能范围内的任何事，并且几乎不给目标个人、团体或组织留下回旋的余地。

强制性工具具体包括规制、公共企业、直接提供。其中规制就是法律，直接提供是指政府直接履行其提供教育资源的职能，这两种强制性工具是我国教育政策中最常用到的。

强制性工具的典型例证是强迫入学的法律。这种法律规定某一年龄阶段孩子的父母必须把自己的孩子送到学校接受教育，否则将会受到惩罚。在我国的 《义务教育法》中也规定:“适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育，责令限期改正”。另一个例子是基础教育新课程改革。2001年颁发的 《基础教育课程改革纲要》要求全国中小学校都实施新的课程标准以及变革课程的目标、结构、内容、管理与评估等等。各级政府也必须根据国家课程文件的精神制定一些地方性的课程法则和制度，这些规定多如牛毛、数不胜数。

此外，2007年，全国教育经费为12148.07亿元，其中，国家财政性教育经费(包括各级财政对教育的拨款、征收用于教育的税费、企业办学中的企业拨款以及校办产业减免税等项)为8280.21亿元，约占全国教育经费的68.2％。由此可见，直接提供的政策工具是我国教育政策工具体系的一种重要方式。

2.自愿性工具

自愿性政策工具是经济政策和社会政策的重要补充，它主要包括家庭、自愿性组织和市场。不受或很少受政府的影响，期望中的任务是在自愿的基础上完成的，是自愿性工具的特征。随着政府作用的加强，强制性政策工具层出不穷，但是无论如何，许多公共问题都是附以自愿性政策工具的配合来解决的。由于这些政策工具成本低，与个人自由主义的社会文化相适应，许多社会都愿意采用这样的政策工具。况且自愿性工具中的家庭和志愿性组织一直以来都是教育所倚重的重要力量。

根据北京师范大学教育学院教育调查与数据中心“全国义务教育阶段家庭教育支出调查”课题组，在全国开展的抽样调查结果显示：2007年家庭教育支出包括校内支出和校外支出。从总体来看，校内支出平均为615.6元，校外支出为2027.6元。校内支出约占全部家庭教育支出（2622元）的23%，几乎是四分之一左右。而校外支出约占全部家庭教育支出的77%，也就是说，校外支出是交给学校费用的两倍以上。被调查省区家庭教育支出半年的平均值是2622元，其中，城市家庭为3633.9元，县乡村家庭为2364.5元。城市家庭的支出是县乡村家庭的1.54倍。家庭教育总支出占家庭年总收入的平均比例在城市为24%，在县乡村为20%；占家庭总支出的比例在城市为28%，县乡村为23%。可见虽然在义务教育阶段国家承担了大部分的责任，但是每个家庭都愿意不遗余力地为孩子投入大量的财力和精力！

自愿性组织是提供经济和社会服务的有效工具。如果能依靠个人自愿行动来提供教育服务，无疑能节约很多成本。以这种方式满足社会的需要减少了对政府行为的需要。非营利性工具还是平等的工具，因为它通常只在最需要的时候存在。还有一个额外的好处即他们在推动社区精神、社会团结及政治参与方面发挥着积极作用。在我国，由政府发起倡导的大规模的农村教育志愿者行动主要是为解决西部落后地区农村教育师资问题的大学生志愿服务西部计划。“大学生志愿服务西部计划”由共青团中央、教育部、财政部、人事部共同组织实施。从2003年开始，按照公开招募、自愿报名、组织选拔、集中派遣的方式，每年招募一定数量的普通高等学校应届毕业生，到西部贫困县的乡镇从事为期1~2年的教育、卫生、农技、扶贫以及青年中心建设和管理等方面的志愿服务工作。志愿者服务期满后，鼓励其扎根基层，或者自主择业和流动就业。

3.混合性工具

混合性工具兼有自愿性工具和强制性工具的特征。混合性工具允许政府将最终决定权留给私人部门的同时，可以不同程度地介入非政府部门的决策过程。介入程度从最低程度的发布导向信息到最大程度的对不福利行为进行惩罚性课税。介于二者之间的是对鼓励行为采取补贴措施和在一些领域建立价格机制等，这些工具某种程度上提供了自愿性工具和强制性工具的共有的好处。混合性政策工具主要包括信息与劝诫、补贴、产权拍卖、征税和用户收费。由于在我国教育市场化仍是一个倍受争议的话题，所以在混合性工具中最常用到的是信息与劝诫以及补贴。

信息是一种温和的工具，它向受众传递信息，希望受众按照政府的意愿改变他们的行动。信息通常具有普遍性的特征，目的是给予民众更多的知识，使他们遵照建议做出选择。劝诫逼发布信息更多了一层政府行为的色彩。它要求付出努力改变目标主体的偏好或行为，而不是只告诉他们，鼓励他们按照希望的方式改变行为。不过，劝诫或说服教育不会使用诸如提供报酬，强行制裁等政策选择。

信息与劝诫政策的主要要素是书面的、口头的、图解的文本，这些文本传递某种信息，说明人们应当如何行事。在国外，克林顿内阁号召学校参与全美统一考试以评估四年级学生的阅读成绩和八年级学生数学成绩，也是一种劝告政策。因为是否参加考试在美国完全是自愿的，许多人质疑考试的作用。在我国的中小学校，经常会以学生成绩给学生或学校排名，以此作为劝告或给教育者施压，激起学生、教师与学校之间的竞争以提高成绩。当然，劝告要取得好的效果，必须充分利用现代的传媒技术，诸如广播、电视、报纸、传单、标语、互联网等。

在我国，补贴也是政府经常运用的政策工具。为了普及西部地区的九年义务教育，缩小东部与西部在义务教育上的差距，国家拨发了普及义务教育的专项经费，制定了义务教育财政转移专项补助，与此同时，国家还对落后地区的县拨付 “贫九工程款”，并实施 “特困生补助”。近几年，为了大力发展农村教育，解决农村教育的资金问题，国家又实施了“两免一补”政策等。根据财政部公布的数据，2005年政府用于 “两免一补”政策的经费是 70多亿元，使 3400多万名贫困家庭学生从中受益。◆

参考文献：

[1]迈克尔·豪利特等著，公共政策研究[M]，庞诗等译，北京:生活·读书·新知三联书店，2006。

[2]弗朗西斯·福勒著，教育政策学导论(第二版)[M]，许庆豫译，南京:江苏教育出版社，2007。

[3]黄忠敬，教育政策工具的分类与选择策略[J],《国家教育行政学院学报》2008年第8期。

[4]殷凤，近年美国教育中的政策工具探析[J],《外国教育研究》2006年第 1期。

[5]王春福，农村基础设施治理的政策工具选择[J],《学术交流》2008年第2期。

作者简介：马思放（1978－）女，回族，广西大学公共管理学院行政管理专业2007级硕士研究生，研究方向，公共政策分析。