农村中小学预算编制的原则、要求、规程及方法

教育部财务司

编制好农村中小学预算，是建立农村义务教育预算制度的重要环节。关于农村中小学预算，《义务教育法》、《预算法》等法律法规和财政部、教育部的相关文件都做了相应规定。因此，编制农村中小学预算不仅需要一定的技术支持，同时也是一项政策性很强的工作。本文将重点介绍农村中小学预算编制的原则、要求、规程及方法。

一、农村中小学预算编制的总体原则和要求

1、总体原则

(1)真实性原则。农村中小学预算编制，要稳妥可靠、量入为出、收支平衡。预算收支的预测必须以学校发展规模为依据，对每一收支项目的数字指标应认真测算，力求真实准确。第一次编制预算时，各项收入预算要结合近几年实际取得的收入并考虑增收减收等因素进行测算，对没有把握的收入项目和数额，不能计入收入预算，不能夸大或隐瞒；支出要按规定的标准，结合近几年实际支出的情况测算，不得虚增或虚列支出。保工资、保安全、保运转等必要的支出预算要打足，原则上不能预留“硬”缺口。机构、编制、人员、资产等基础数据资料要按实际情况填报；各项收支要符合学校的实际情况，测算时要有真实可靠的依据，不能主观或人为提高开支标准编制预算。

(2)完整性原则。学校的预算内、外财政资金和其他依法取得的收入及相应的支出全部纳入预算，统一管理，统筹安排。对各项收入、支出预算的编制做到不重不漏，不得在预算之外保留收支项目。

(3)重点性原则。农村中小学预算要做到合理安排各项资金，尤其要合理安排各项支出。本着“一要吃饭，二要建设”的方针，在兼顾一般的同时，优先保证重点支出。要先保证基本支出，后安排项目支出；先重点、急需项目，后一般项目。先确保人员基本工资、国家规定的各种津补贴、离退休人员的离退休费、保证学校教学活动正常运转、维持正常教学秩序所必需的日常公用经费支出，以及完成学校事业发展计划所必需的项目支出等，项目支出应根据财力情况，按轻重缓急的原则进行安排。

(4)科学性原则。农村中小学预算的编制要具有科学性，对每一收支项目的数字指标要运用科学合理的方法，依据充分确实的资料和收支规律进行计算，力求各项数据的真实准确，具体表现在四个方面：一是预算收入的预测和预算支出的安排方向要科学，要有利于学校的协调健康、可持续发展；二是预算编制的程序设置要科学，要合理安排预算编制的时间，既要保证预算的质量，也要注重提高预算编制的效率：三是预算编制的方法要科学、规范，测算的过程要有理有据；四是预算的核定要科学，要依照科学的方法制定基本支出预算定额，项目支出的编制要按轻重缓急排序，科学论证、合理地选择项目。

(5)透明性原则。农村中小学预算编制要体现公开、透明原则。学校的经常性支出要建立定员定额体系，从而实现预算分配的标准化。对于学校为完成特定任务或事业发展所发生的项目支出，应通过填报项目文本、经过科学论证、优先排序后确定必保项目和备选项目，结合当年财力情况与财政支出重点进行安排，减少预算分配中存在的主观性和“暗箱操作”，使预算分配更加规范、透明。

(6)绩效性原则。财政部门和教育行政部门应建立农村中小学预算项目支出的绩效考评制度，对预算执行过程和完成结果进行全面追踪问效，提高资金使用效益。在学校项目申报阶段，要组织相关人员对项目进行充分、科学的论证，以保证项目确实必需、可行；在项目执行阶段，各学校要建立严格的内部审核制度和重大项目建设成果和支出报告制度，以便财政部门和教育行政部门对项目进程和资金使用情况进行监督和考评；财政部门和教育行政部门在项目完成阶段要及时组织验收和总结，并将项目完成情况和绩效考评结果，作为以后年度审批立项的参考依据，以此强化对预算资金使用过程的监督和效益分析，促使预算资金安排由“重分配”向“分配与管理并重”转变。

2、总体要求

将农村中小学校预算纳入县本级预算，管理“以县为主”，不得下放到乡镇。原由乡镇财政负担的农村中小学经费部分，原则上应上划县级财政管理。县级教育行政部门要按照《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》要求，会同县级财政部门研究制定本地中小学预算管理办法，严格按照统一性、完整性和公平性的原则和规范的程序编制预算，将各项收支统一纳入学校预算，细化支出内容，把农村义务教育的合理需求，全面纳入新机制保障范围。

农村中小学预算反映了学校的全部收入和支出，涉及教育教学各个方面，具有很强的综合性。因此，在编制学校年度预算时，应在校长的统一领导下，教务、总务、财务和教师代表共同参与，民主理财，确定预算建议草案，保证清晰地反映学校所有收支项目，做到完整准确，提高公开透明度。具体说来，有四方面要求：一是预算的内容要全，要把学校维持基本运转的日常经费和保证事业发展的经费全部纳入预算，也就是说，“吃饭”和“建设”的钱都要有。二是预算的数据要实，各项收入的来源要可靠、稳定，支出要有依据、标准要符合国家规定。收支平衡，不留缺口。三是预算的安排要细，每项收入、支出要落实到具体部门、人员，有的还要细化到具体时间。四是预算的使用要严，应该用于公用的不能用于人员，应该用于建设的不能用于运转，应该用于学生的不能用于教师。要保证学校的每项资金都严格按批准的用途使用，发挥各自应有的效益。

二、农村中小学预算编制的规程

当前，在农村中小学预算管理存在着两种情况：第一种是将农村中小学作为县级教育行政部门二级预算单位；第二种是将农村中小学作为县级财政的一级预算单位。相应地，目前农村中小学预算编制流程主要有以下两种类型：

第一种类型是将农村中小学作为县级教育行政部门的二级预算单位，编制预算的基本流程如下图所示：

参照现行的部门预算编制程序，农村中小学预算编制流程一般也采用“二上二下”的流程。

“一上”：县级教育行政部门编报预算建议数，即根据地方财政部门关于编制年度预算的统一部署，从农村中小学开始编制单位预算。农村中小学校要根据学校的基本情况和事业发展的需求，编制年度预算建议草案，上报县级教育行政部门，由县级教育行政部门汇编成部门预算建议数，报送县级财政部门。学校和教育行政部门要提供与预算编制相关的基础数据和相关材料，如涉及基本支出核定的编制人数和实有人数，增人增支的文件，必保项目的文件依据等。

“一下”：县级财政部门下达预算控制数，即根据部门上报的预算建议数，结合财力可能，统筹安排农村中小学经费，编制县本级财政预

算初步草案报县级人民政府审定，经批准后下达预算控制数。

“二上”：县级教育行政部门上报预算草案；根据财政部门下达的预算控制数，布置编制年度预算草案，汇总报送同级财政部门。

“二下”：县级财政部门批复预算，即审核汇总各部门预算草案，送县级人民政府审批后，报县级人大审议。在县级人大审议通过一个月内，县级财政部门向县级教育行政部门正式批复年度预算；县级教育行政部门在接到年度预算批复的15日内，批复到各学校。

第二种类型是将农村中小学作为县级财政一级预算单位，编制预算的基本流程如图(见下页)。

“一上”：农村中小学编制预算建议数。在这一阶段，根据地方财政部门关于编制年度预算的统一部署，农村中小学编制单位预算。农村中小学校要根据学校的基本情况和事业发展的需求，编制年度预算建议草案，上报县级财政部门，并抄报县级教育行政部门。学校要提供与预算编制相关的基础数据和相关材料，如涉及基本支出核定的编制人数和实有人数，增人增支的文件，必保项目的文件依据等。

“一下”：县级财政部门下达预算控制数。县级财政部门根据部门上报的预算建议数，结合财力可能，统筹安排农村中小学义务教育经费，编制县本级财政预算初步草案报县级人民政府审定，经批准后将预算控制数下达给农村中小学校，并同时抄送县级教育行政部门。

“二上”：农村中小学上报预算草案。根据下达的预算控制数，编制年度预算草案，报县级财政部门，同时抄报县级教育行政部门。

“二下”：县级财政部门批复预算。县级财政部门审核汇总各部门预算草案，送县级人民政府审定，报县级人民代表大会审议。县级人民代表大会审议通过后，县级财政部门向农村中小学正式批复预算，并同时抄送县级教育行政部门。

无论采取哪一种管理方式，在批复农村中小学预算时，都应该批复到具体学校和具体项目。

三、农村中小学预算编制的方法

农村中小学预算采用综合预算编制方法，在编制年度预算时，将所有预算内、外收入，包括财政补助收入、事业收入、勤工俭学收入、其他收入等全部纳入预算，统筹考虑，合理安排各项支出，重点保证教职工工资、公用经费、校舍维修改造、资助贫困学生经费支出预算。

1、预算编制的准备工作

编制预算前，需重点做好三方面的准备工作：

一是搜集预算资料。为编好预算，农村中小学应开展资源调查、摸清家底，即对学校现有资源、收支状况、人员编制状况等基本情况进行全面清查，为编制预算提供真实依据。

二是确定基本数据。农村中小学的基本数据主要包括学生数、班级数和教职工人数(在职职工人数和离退休人员数)。学生数、班级数应按各学校《教育事业统计报表》中的相关数据编制。教职工人数是编制人员预算的重要基础数据之一，包括在职教职工人数和离退休人员数，可根据上年度12月末实际在册人数计算。

三是分析预算形势。总结和分析上年度预算收支执行情况，掌握学校财务收支和业务活动的变化情况，找出影响本年度预算的各种因素；分析本年度国家有关政策对预算的影响，客观分析本年度事业发展计划对预算的要求：认真领会教育行政部门和财政部门对预算编制的相关要求，做好年度预算编制准备工作。

2、收入预算的编制

农村中小学收入预算应以上年度预算执行情况为基础(上年没有预算的以实际收入为基础)，参考本年度维持学校正常运转和发展的基本需求，根据预算年度的收入增减因素和措施进行测算。测算时可采用对比分析法，即通过在不同时期(或不同情况)的预算收支数据的对比，来编制预算收入数，如本期与上期对比。对比分析时，必须注意指标的可比性。如指标的计算口径、计价基础是否一致等。编制收入预算时，要突出财政供给的主渠道地位，对事业收入、勤工俭学收入、其他收入的预算建议数，要遵循稳健性原则，对没有把握的收入不能列入预算，对预计发生的收入不能高估，防止收入不能实现时造成预算无法执行。

农村中小学的收入主要包括财政补助收入、事业收入、勤工俭学收入、其他收入等等。其中：财政补助收入是指农村中小学校从财政渠道取得的各项事业经费，包括人员经费，按规定标准计算的对家庭和个人的补助，以及按规定比例、由财政负担的公用经费和校舍维修改造资金等；事业收入是指农村中小学校开展教学及其辅助活动依法取得的收入；勤工俭学收入：按校办产业和勤工俭学项目年度计划上缴金额编制；其他收入是指除以上各项收入以外的收入。具体包括捐赠收入、银行利息收入等。由于有些其他收入不具备经常性(如捐赠收入)，在编制预算时应在上年度收入数基础上剔除一次性收入。

3、支出预算的编制

农村中小学的支出预算，分为基本支出和项目支出两部分。学校应根据开展教育教学活动和事业发展的需求，结合学校的实际情况和工作安排，合理安排各项资金，优先保障学校基本支出的合理需要，以维持学校日常教学工作的正常运转。然后，再本着“有多少钱办多少事”的原则，安排各项事业发展所需的项目支出。

(1)基本支出预算编制方法

为满足基本支出预算定员定额与管理的需要，参照财政部《政府预算收支科目》支出科目中的“目”级科目，根据支出的基本性质进行合理归并，确定农村中小学基本支出的构成，划分为人员支出、对个人和家庭补助支出、公用支出三部分。公用支出分为日常公用支出和专项公用支出两部分。

人员支出、对个人和家庭的补助支出的预算科目有：基本工资、津贴及奖金、社会保障缴费、离退休费、助学金、医疗费、住房补贴和其他人员经费。这类支出预算，原则上采用定员定额法编制，即根据规定的分类定额标准和核实的单位人员情况，测算出本校人员支出、对个人和家庭的补助支出建议数。如对贫困学生的困难补助费、奖学金，应按实际在校享受助学金的学生人数、财政部门规定的定额标准计算编制。

日常公用支出的预算编制，采取定员定额法。原则上，应按在校学生数和现行各省(区、市)政府确定的公用经费定额标准计算。在编制农村中小学公用经费预算时，应主要根据在校学生人数，同时又要兼顾不同规模学校运转的基本需求；要向办学条件薄弱的学校倾斜，保证较小规模学校和教学点的基本支出。公用经费定额计算对象的制定，还应根据支出的具体情况来确定。如维修费按校舍面积和维修定额来测算；教师培训费按学校年度公用经费预算总额的5％计算。

专项公用支出是具有专门指定用途的公用支出，包括专用设备购置费、交通工具和图书资料购置费

等支出。学校应根据实际情况，以满足学校的基本办学条件为目标，提出年度预算建议数。县级教育行政部门根据全县教育事业发展规划和财力状况，按照轻重缓急的原则，对各预算单位上报的专项公用支出预算建议数进行科学论证和合理排序，统筹确定全县农村中小学专项公用支出预算建议数，并报同级财政部门。

(2)项目支出预算编制方法

项目支出预算，是农村中小学预算的重要组成部分，是为完成特定的教育教学任务或事业发展目标，在基本支出之外编制的年度项目支出计划。科学合理地确定项目支出预算，对规范和强化预算管理，提高资金使用效益，实现事业发展目标，具有十分重要的意义。

项目支出预算，主要包括校舍购建费、校舍维修改造费。项目支出可采用零基预算法来编制。即编制预算时不再考虑上年度的项目支出基数，而是按照预算年度所有因素和项目的轻重缓急程度，从零开始每年确定一次，重新测算项目支出需求。编制项目支出预算建议数时，应注意以下几点：

(1)各农村中小学要充分进行项目论证，结合事业发展计划，进行分类排队，制定项目发展计划，年度预算建议数要编制到具体项目。

(2)申报的项目要符合国家有关方针政策，符合教育事业发展规律、符合财政资金支持的方向和财政资金供给保障的范围。

(3)县级教育行政部门根据全县教育事业发展规划和财力状况。按照轻重缓急的原则，对各预算单位上报的项目预算建议数进行科学论证和合理排序，最终确定全县农村中小学项目支出预算建议数。

4、政府采购预算编制方法

政府采购预算是预算编制的组成部分。根据政府采购法的要求，在编制农村中小学专项公用支出和项目支出预算过程中，凡纳入当地政府采购目录的支出项目，都要纳入政府采购预算，由预算编制单位提出政府采购预算建议数，并填报《政府采购预算表》。政府采购的项目和限额，按地方政府采购规定执行。农村中小学填报《政府采购预算表》时，须提出采购数量和金额，以及拟采购时间，以便组织政府采购。农村中小学填报的《政府采购预算表》，作为年度预算草案的一部分，按规定程序上报县级教育行政部门审核、汇总后报送县级财政部门。

责任编辑：樊平军