国际化视野下的中国金融监管法律体系及其完善

王宝杰

[摘要]首先，本文从国际化的视角回顾了我国金融监管法律体系的发展进程以及对金融全球化的反应。其次，从纵横两个维度分析了我国的金融监管法律体系结构。最后，指出我国金融监管法律体系在对经营综合化国际潮流应对、信息披露规范、金融机构退出规范、国际金融监管法律合作等四个方面存在的不足，并提出了相应的完善措施。

[关键词]金融；监管；国际化；法律制度

[中图分类号]F832.0[文献标识码]A[文章编号]1007-1962(2009)04-0020-03

始于华尔街的次贷危机在金融全球化浪潮的推动下，已经越过美国国境，蔓延到全球各主要金融市场，演变成全球性的金融危机。造成此次金融危机的原因是多方面的，但无论如何，金融监管不力是一个不容辩驳的事实。面对金融全球化和全球化的金融危机，如何未雨绸缪，有针对性地强化我国的金融监管。完善我国的金融监管法律体系，提高金融监管的有效性，成为摆在我们面前的一个现实而又严峻的课题。

一、金融全球化对我国金融监管法律体系的影响与改变

上世纪90年代以来，经济全球化特别是金融全球化进程的加快成为世界经济发展最鲜明和最重要的特征，可以毫不夸张地说，金融全球化已成为推动世界经济和国际金融向纵深发展的先导性力量(赵长峰著：《国际金融合作：一种权力与利益的分析》，世界知识出版社2006年版，第166页)。金融全球化在推动生产国际化和资本国际化，提高世界生产发展水平，促进国际金融机构竞争的同时。也让金融风险在全球扩散变得更为容易和迅捷，加大了金融市场的监管难度。在不可逆转的金融全球化趋势推动下，世界各国在完善国内金融监管的同时，开始重视金融监管法律的国际合作，搭建金融监管合作国际平台，寻求建立适合大多数国家的金融监管规则。金融监管开始进入国际合作时期。作为一国监管当局进行金融监管重要工具之一的金融监管法律体系也由此开始呈现出国际化的特征。

自新中国成立至上世纪八十年代之前的很长一段时间，我国国内没有形成真正的金融业，当然也就无所谓现代意义上的金融监管，更遑论国际化的金融监管法律体系的构建。上世纪80年代初，我国开始对金融体制和监管体制进行改革，中国人民银行于1984年1月1日起开始专门行使中央银行职能，成立中国工商银行。经营人民银行过去承担的工商信贷和储蓄业务，在金融体系上初步实现了中央银行与商业银行的分离。1986年1月，国务院发布了《中华人民共和国银行管理暂行条例》，随后《金融信托投资机构管理暂行规定》和《城市信用社管理暂行规定》、《银行管理暂行条例》、《现金管理暂行条例》等行政法规和规章相继颁布，现代化的金融监管法律体系随之开始构建。

上世纪90年代后，随着金融体制改革力度的逐步加大和国家对金融监管工作重视程度的逐步提高，国内金融监管立法进程也逐渐加快，立法机关先后制定颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《票据法》、《银行业监督管理法》、《证券法》和《反洗钱法》等法律。以这几部法律为基础，众多的金融监管行政法规和规章也纷纷出台，围绕市场准入、公司治理和内部控制、任职和从业资格、业务运营、市场退出等方面规范金融监管。经过二十多年的努力，以《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《银行业监督管理法》和《证券法》等法律为核心，以《人民币管理条例》、《储蓄管理条例》、《外汇管理条例》、《贷款通则》、《金融违法行为处罚办法》等行政法规和规章为主体，金融司法解释为补充的现代化金融监管法律体系初步建立。金融监管法律体系的构建，为我国金融监管提供了基本的法律依据，为维护金融业的稳定、促进金融业的健康发展提供了必要法律保障。

与此同时，国内金融业对外开放进程也逐步加快，尤其是在2001年12月11日中国加入世界贸易组织以后，按照人世协议，到2006年底，中国金融业要对外资金融机构全面开放，在这种“开放倒逼改革”形势下，中国金融监管开始向国际化靠拢，建立与国际惯例和国际规则接轨的金融监管法律体系的改革开始加速，这主要体现在以下两个方面：

一是参照国际惯例和国际规则，制定了一系列的监管法规，或在制订监管法律时充分考虑到了有关的国际惯例和国际规则。如在外资金融机构的监管方面，先后制定了《外资金融机构管理条例》、《外资银行管理条例》、《外资保险公司管理条例》、《境外金融机构投资人股中资金融机构管理办法》、《关于外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》等一系列法规、规章；在制订《银行业监督管理法》时，充分借鉴和吸收了国际先进的金融监管理念和通行的做法，特别是巴塞尔委员会《有效银行监管的核心原则》中的主要内容，明确规定银行业金融机构应当严格遵守审慎经营规则等等。这些监管规则一方面充分吸收了国际金融监管规则的合理成分，另一方面也体现了我国入世时的承诺。

二是立法机关或监管部门根据金融经济形势的发展，将与国际监管惯例和规则明显不符的部分监管法律法规进行了修订。如在修订《商业银行法》时，将与WTO协议“禁止在银行业准入中采用经济测试标准”相悖的原第12条“审查商业银行设立申请时，应当考虑经济发展的需要”删除，并在原第43条后增加了“但国家另有规定的除外”，为综合经营留下了发展空间；在修订《保险公司最低偿付能力及监管指标管理规定》时，参照国际惯例提高了对保险责任准备金的要求，完善了偿付能力预警指标体系、偿付能力报告制度，提出了对偿付能力不足公司“分类指导”的监管原则和各种具体监管措施等。

二、我国金融监管法律体系存在的不足

目前我国的金融监管法律已经进入规范化和国际化的良性发展轨道，但对照金融监管的国际标准和国际惯例来检视我国的金融监管法律体系，不难发现其中所存在的不足，主要表现在以下几个方面：

1．对信息披露的重视程度不够。有效的信息披露是加强市场约束的必要条件，以《巴塞尔新资本协议》为代表的国际金融监管规则高度重视信息披露环节，将信息透明和市场约束视作银行风险管理的第三大支柱，其实质就是要强调银行信息透明度在分配资金和控制风险上的作用。而我国目前关于信息披露的规范只有在《巴塞尔新资本协议》颁布前制订的中国人民银行《商业银行信息披露暂行办法》等个别金融规章，以及在《会计法》、《资本充足率管理办法》、《股份有限公司会计制度》等其他法律法规中的一些零星规定，这些规定不仅零散、而且缺乏可操作性，与国际通行的监管标准和做法相去甚远。

2．金融机构退出规范的缺失。即使在最有效的金融监管体制下，也会有金融机构因各种原因陷入困境而被市场所淘汰，而金融机构退出涉及众多的投资者、存款人及其他利益相关者，稍有不慎就会影响到金融市场的稳定和社

会安定，所以世界各国普遍比较重视对金融机构退出的监管，退出监管规范也是各国金融监管法律体系中必备的组成部分，不少国家对此还专门加以立法，如日本的《金融再生法》、《早期健全金融机构法》；美国《1991年联邦存款保险公司改进法》等。长久以来，在我国的监管实践中存在着监管部门努力确保每一个金融机构不破产、不倒闭的错误倾向，从而忽视了对金融机构退出机制的规定。我国目前对金融机构退出机制的规定主要散见于《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》等法律法规中，规定既不系统，制度设计也过于简单和原则，并且缺乏对金融机构退出后的补救制度，如存款保险制度等等。可以预见，随着国外金融机构的大举进入。行业竞争的加剧以及国际金融形势的复杂化，金融机构的退出、国外金融机构退出波及国内分支机构的问题将会屡见不鲜，而市场退出制度规定的不足在将直接影响金融机构尤其是商业银行市场退出的规范进行，妨碍优胜劣汰市场机制的建立，不能有效保护投资人、存款人等各方利益，进而影响金融市场乃至社会的安全与稳定。

3．现有金融监管法律体系和监管体制对综合化经营的国际潮流应对不足。随着金融自由化和国际化的发展，金融机构的相互渗透。传统金融业务界限日趋模糊，金融机构逐步从分业经营过渡到综合经营。以美国1999年11月通过《金融服务现代化法》为标志，国际金融业进入综合经营快速发展阶段。世界大多数发达国家的金融业均已过渡或正在逐步过渡到综合经营阶段，综合经营逐渐成为国际金融发展的大势所趋。而统一监管的体制充分适应了综合经营的模式。综观国际社会，世界大多数国家由于受综合经营的影响，大都采用统一监管或正向统一监管过渡。而我国目前所实行的根据既定金融机构的形式和类别进行分业监管的传统方式，既不适应我国“入世”后对众多外资综合性金融机构进行监管的客观要求，也存在不能及时、有效发现风险的实际问题，对推进我国金融业务的现代化和国际化极为不利。

4．国际金融监管法律合作不足。虽然我国在金融监管的国际协调与合作方面有了很大进步，但与迅猛发展的金融经济现状和日益上升的国际经济地位相比。我国在参与金融监管国际合作方面还不够充分和全面，金融监管机构与其他国家监管机构合作机制还不够完善，在监管信息交流和共享，制止内幕交易、追查跨境金融犯罪等方面经常处于无法可依的尴尬境地。这在一定程度上影响了我国金融业的国际化进程。

三、我国金融监管法律体系的完善

随着WTO五年过渡期的结束，外资金融机构纷纷在我国落地生根，我国的金融监管面临严峻的考验与挑战。为此，我国应立足金融国际化，认真研究国际监管规则和国际惯例，准确把握金融监管法律的国际发展趋势，在充分考虑我国的社会背景、经济基础、法律环境和现实国情等因素的基础上。对现有的金融监管法律法规进行补充完善，以此保障我国金融业国际化进程的平稳与安全。

1．加强信息披露，提高市场约束力。应充分借鉴《巴塞尔新资本协议》中关于信息披露的有关内容，制定出符合我国国情的金融机构尤其是商业银行信息披露法规，明确信息披露的最低标准、信息披露的内容、信息披露的方式、信息披露的手段，统一信息披露的各项指标口径等。同时，在新企业会计准则实施的基础上，继续推动我国金融企业会计制度进一步向国际会计准则靠拢；金融监管部门要加强对虚假披露信息和不及时披露信息等违规行为的处罚力度，以保证信息披露的真实和及时，以提高信息的透明度和可信度。增强市场的约束力。

2．完善金融机构退出监管。我国应进一步健全金融机构的退出监管法律制度，根据我国的实际情况和《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等法律制定详细可行的金融机构市场退出的制度框架，这一制度框架应包括金融机构破产解散、接管等退出方式的适用范围、条件、处理程序以及存款保险制度等机构退出后的补救制度等等。

3．顺应综合经营的国际发展趋势，推行统一监管。综合经营不仅是国际金融业发展的大势所趋，同时也是我国业已客观存在的现实，随着我国经济的国际化和金融改革的推进，我国金融业实现综合经营也只是一个时间问题。在这种情况下，金融监管模式向国际化的标准看齐，实行统一监管将是我国金融监管体制改革的必然选择。对此，我国应平稳、逐步地实施监管体制改革，制定、完善相应的监管法律法规。而与统一监管体制相配套的就是要成立相应的统一监管机构，按照我国目前实际情况，可考虑借鉴法国将四大监管部门合并成立“全国金融委员会”的尝试(李成编著：《金融监管学》，高等教育出版社，2007年7月版，第54页)，在银监会、保监会和证监会的基础上成立金融监管委员会，将原来由三家监管机构行使的监管权力集中到一个综合性监管机构，实施统一监管(为加强信息沟通和协调监管，我国银行、证券、保险三大监管机构早在2000年就建立起三方监管联席会议制度，但三方联席会议并不具有决策的权力和职能，沟通和协调效果也不甚明显)。

4．积极参与国际、区域以及双边等多层面的金融监管合作。我国应积极通过巴塞尔委员会、国际证监会组织、国际保险监管组织等国际组织加强与其他成员国的合作与交流，并就监管信息的交流与共享、打击跨境金融犯罪等问题签署“谅解备忘录”、互助协定等法律协议，提高金融监管合作的有效性和约束力。

责任编辑刘学侠