公共财政与现代农业基础设施建设

石 泓 岳泽军

摘要:农业基础设施建设是新农村建设与现代农业经济发展的物质基础。从公共财政制度角度分析我国在公共财政制度下农业基础设施建设存在的问题,认为完善公共财政体系是发展现代农业、加强农业基础设施建设的有效途径。

关键词:公共财政;现代农业;农业基础设施建设

中图分类号:F303文献标识码:A

农业基础设施建设一般包括农田水利建设、农产品流通重点设施建设、商品粮棉生产基地、用材林生产基础和防护林建设、农业教育、科研技术推广和气象基础设施等。目前,我国农业依然是靠天吃饭,大多地区不得不主要依靠雨水灌溉,人工灌溉对于那些雨量稀少或者雨量变化无常的地区也是绝对必要的。经过多年努力,我国农业基础设施状况尽管有所改善,但是依然薄弱。因此,2004年以来的中央农村工作会议一直将农业基础设施建设作为发展现代农业的首要任务。

社会主义市场经济体制下的公共财政,就是政府按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共品,以满足社会公共需要的经济活动或分配活动,它以追求公共利益为已任。由于农村区域人口居住密度小,农业基础设施的市场化指数相对较低(见表1),农业基础设施的提供主要由政府来完成。因此,承担农业基础设施建设是公共财政必不可少的投入。农业基础设施建设最关键的问题是投融资方式的选择,这不仅关系到农业基础设施投资的效率,还决定着农业基础设施的资金来源及其维护等问题。

根据我们的调查,近年来国家财政对农村基础设施投入增加较快,1994-2006年,中央累计安排农业基本建设投资总量超过4 000亿元,主要投向农业和农业的基础设施建设,加强农村“六小工程”建设。在国债及中央预算内投资和新增中央预算内投资当中用于大农业方面的投资比例也有所提高,目前财政资金正在成为我国农业基础设施建设的主要资金来源(见表2)。但从整体上来看,我国农业基础设施的投资总量仍然明显不足,直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的基础设施的投资比重偏低。造成农业基础设施供给不足的原因或制约农业基础设施增加的因素是多方面的,向城市倾斜的公共财政体制是农村基础设施建设资金供给不足的体制性因素。因此,必须构建城乡协调平衡、公平合理的基础设施财政供给新体制。

一、完善公共财政体系,深化财政管理体制改革

1.根据受益范围的大小,通过调整和理顺各级财政分配关系,合理划分农业基础设施的界限,建设基础设施费用原则上由各地方相应层级的公共财政予以提供,中央政府根据公平均衡的原则,按贫困程度予以支持。

2.建立和完善省级政府以下财政转移支付制度。由于地方政府提供的基础设施大多具有的正外溢性,如果没有相应的补偿,这些产品的供给就会陷入不足的境地。因此,建立和完善省级政府以下转移支付制度,由上级或邻近地区政府对其进行适当的补助是必然选择。从目前地方公共财政体制来看,不仅要求完善纵向转移支付制度,还应建立健全省级以下政府间横向转移支付制度。

3.推进农村税费制度改革的深化与创新。应加快城乡统一税制的步伐,合理确定农村税收,逐步建立起科学、公平、合理、规范、优化的农村新税制。同时,对农村税费体系进行合理重构,尽快形成新的有利于增加农村基础设施供给的筹资制度。

二、建立财政投融资机制,引导社会资金投入

筹措建设资金是加强农村基础设施建设的关键。必须坚持从实际出发,采取灵活多样的融资方式,多种渠道筹措建设资金,加大对农业基础设施的投入。

1.增加政府对农业基础设施的投入力度。随着经济社会的发展,市、县要调整农业和农村的财政投资和支持方向,应逐步提高各级政府对农业基础设施建设的投入,把加强农业基础设施建设作为公共财政投入的重点。城镇的公益事业和基础设施要向农村延伸,特别是城镇的垃圾处理设施、管理职能要突破城乡界限,逐步延伸到广大农村。

2.广泛吸纳社会资金参与农业基础设施建设。制定优惠政策,在农村道路建设、桥梁建设和社会保障等方面可以采取BOT、冠名权等形式,鼓励、引导民营资金投向农村基础设施建设。可以采取以村为单位向银行贷款,财政贴息的办法,筹措部分资金用于农村基础设施建设。

三、改革和加强农业基础设施管理机制

过去对农业基础设施的管理主要是一种实物管理和设备管理,谈不上什么资产经营管理。无偿服务、无偿供给、无偿消费,导致供给越多而需求缺口越大。因此,建立与社会主义市场经济相适应的农村基础设施管理体制就成为有效增加供给的一个重要途径。经营性或竞争性基础设施要逐步改造成公司制,实行现代企业制度,按一般生产企业运作,为农业生产提供服务。非经营性或非竞争性基础设施实行以价值管理为主、以实物管理为辅的体制,可以是无偿服务或低偿服务,经费来源主要由财政负担,但是也要讲究经济效益,讲究责、权、利相统一。所有农业基础设施要尽可能实行资本化和价值化管理。农业各类小型基础设施可改建成各种合作经济、股份经济、股份合作经济等形式,明晰产权,按企业化原则经营。

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(责任编辑:关立新)