城乡统筹背景下城镇化推进与新农村建设的协调

赵培红

[摘要]建立城乡经济社会发展一体化新格局，实现城乡统筹，一方面要大力推进城镇化，继续加快转移农村剩余劳动力，另一方面要建设社会主义新农村，逐步改变农村落后面貌。这两个方面相辅相成，不可或缺。通过分析城镇化推进和新农村建设的若干问题，认为城乡统筹背景下城镇化与新农村建设应两端推进，建立产业、空间、就业、帮扶机制，促进城乡经济社会协调发展。

[关键词]城乡统筹；城镇化；新农村建设；协调

[中图分类号]F02

[文献标识码]A

[文章编号]1671—8372(2009)04—0014—05

“城乡统筹”这—术语的流行，大致可以追溯到20世纪80年代中期。从字面上讲，“城乡统筹”就是将城市和农村的经济社会发展作为一个整体，统一规划，全盘考虑。在学界，“城乡统筹”一般在以下几个层面上使用：一是从手段上使用“城乡统筹”这一术语，指将城市和农村在制度设计、资源分配、居民地位、收入分配等方面，纳入统一规划，进行统一调配；二是在“城乡协调发展”的目标层面上使用“城乡统筹”这一术语，着重强调城乡之间的协调发展；三是将“城乡统筹”上升到“城乡一体化”目标层面，着重强调城乡之间的相互融合，最终融为一体。从政策层面来看，从党的十六大统筹城乡发展的提出到“两个趋向”及社会主义新农村建设，再到十七大和十七届三中全会对统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的进一步部署，清晰地表明了我国城乡统筹发展战略体系间的逻辑关系：统筹城乡发展是总体战略思想，以工促农、以城带乡是战略取向，而在推进城镇化的同时扎实推进新农村建设则是战略的具体化。

统筹城乡发展不是要完全消除城乡差距，而是要解决城乡发展的不协调问题。统筹城乡的根本，是加快现代生产方式对传统生产方式的改造，增强农民和农村的发展能力，要防止因片面强调与国际接轨导致更多的农民和农村地区同国内发展主流接轨。

一、统筹城乡背景下如何推进城镇化

在城镇化过程中，必然引起城乡关系的剧烈变动，而坚持城乡统筹发展，则是推动城镇化健康发展的重要保证。

(一)改革户籍制度及相关城市福利保障制度，形成包容农民工的城市管理制度和城市文化氛围

目前城镇的财政支出和公共产品的提供是以城镇户籍人口为依据的，进城农民因身份有限，无法享受城镇人口的待遇和各项公共服务，城镇福利保障制度加大了农民进城的成本和风险，加剧了进城农民的边缘化地位。要改革现行户籍制度，按照国际惯例，逐步建立全国统一的、以身份证管理为主的统一户籍制度，赋予全国公民平等择业和生活的权利；逐步建立起以居住地划分城市人口或乡村人口的管理制度，使全体公民在户口身份上完全平等，固然是户籍制度改革的重要任务，但这远远不是户籍制度改革的全部内容。取消农民进城打工的限制性规定、不合理收费和歧视性就业、就学、社会保障和社会管理政策，使进城农民能够自由平等地进入城市社会福利保障体系。只有这样，户籍制度对于城镇化和农民市民化的负面影响才能根本消除。近年来，小城镇户籍制度的改革已在全国展开，若干大中城市已经开始放松农民变市民的控制条件，城镇户籍制度的改革已呈迅速加快的态势。

城镇福利保障制度的改革应该按照加快推进与循序渐进、重点突破有机结合的原则，在失地农民的社会保障、农民工工伤和大病保险、农民工子女就学条件等方面，取得突破性的进展，逐步实现与城市福利保障制度的接轨。应该将进城农民的就业和发展问题，纳入城市经济社会发展规划通盘考虑；将农民工子女教育及其卫生保健问题，纳入输入地政府统一管理。

(二)改革土地征用制度和城镇房地产制度。保障农民权益

在土地城镇化过程中，农民权益受侵害的问题比较严重，形成了对社会稳定和可持续发展的严重威胁。城镇化的加快推进和地方政府对加快经济发展的热情，会始终形成超规划侵占基本农田和违规占用耕地的强大压力。通过土地征用制度改革，协调解决土地征用过程中土地增值收益在国家、农民和企业之间的科学分配问题，保护失地农民的合法权益，并维护社会的长期稳定。

1.严格区分公益性用地和经营性用地。根据两类征地的不同，分类探索有效的方式实现失地农民的社会保障与所处城市的社会保障接轨。逐步引入征地过程中利益相关者的听证制度，确保被征地农民获得的土地占用补偿费能够覆盖其失业保障、基本养老保障、医疗保障和最低生活保障费。通过市场定价提高经营性用地的价格水平，不仅可以促进相关企业等经营性单位节约用地，还可以引导企业形成对要素比较优势的合理判断，促进发达地区的产业升级和低层次产业向欠发达地区的转移，并带动欠发达地区的产业发展。对于征地补偿费的发放，要建立严格的审计监督和惩罚制度，以追究主要责任人等方式，从严打击地方政府或集体经济组织以各种名义侵占农民征地补偿费的行为。

2.在不同规划、不同类型的城市，开展农村土地直接进入城市土地一级市场的试点工作。在严格执行有关审批程序和土地规划方案的基础上，允许城镇规划区内属于农村集体的农用地，通过转让、出租、抵押、入股等形式直接进入城镇土地一级市场，参与城镇土地开发，并将参与城镇土地开发的收益与解决失地农民的就业和社会保障问题结合起来。

3.加快城镇廉租房建设。现有的城镇房地产制度，导致城镇房地产和房租价格长期居高不下，加大了农民进城居住、就业的门槛和发展的困难。应通过促进城镇土地低价形成机制的创新，加大力度提高城镇土地市场的公开化、透明化水平，借此从地价上抑制城镇房地产和房租价格的上涨，为改善农民进城居住、就业和发展创造条件。可依靠政府投资或税收优惠、企业公开竞标等方式，加快城镇廉租房建设，解决城市低收入群体和进城打工农民无房可住的问题。

二、统筹城乡背景下如何建设新农村

统筹城乡发展，重点和难点在农村，要始终坚持把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重。新农村建设并不是说一定要把所有的农民都固化在农村，相反的是要求有节奏、有梯次地转移农村富余劳动力。但新农村建设的最终目的是实现农村经济发展和农民生活富裕，让农业、农村和农民走出传统的模式与形态。在“城乡均质化”理念下，站在统筹城乡发展的高度，就地实现农村城市化，从农村产业开发和农村基础设施建设入手，把农业发展放到整个国民经济的大格局中，把新农村建设放到整个现代化建设的格局中，把农民增收放到国民收入分配和再分配的大格局中，让农民与农村、农业一起发展，从而缩小城乡差距，解决“三农”问题，加快社会主义新农村建设步伐。

(一)发展现代农业

1.推进农业结构调整

调整优化农产品品种品质结构。紧紧围绕“高产、优质、高效、生态、安全”的目标和要求，优化农产品品种品质结构，不断提高农产品优质化水平。从

源头抓起，继续实施种子工程、畜禽水产良种工程，提高农业生产良种化水平；完善农业标准体系，建立农产品质量检验检测体系，全面开展农产林和食品质量认证，推行农业生产标准化；加强动物疫病特别是禽流感等重大疫病防控的基础设施建设，完善突发疫情应急机制，推广畜禽养殖清洁生产工艺，提高畜禽产品质量。

加快建设优势农产品产业带。立足自然资源优势和现有生产基础，因地制宜，适应市场，依靠科技，尽快做大做强一批农产品优势产区，不断提高农业生产布局区域化水平。品种上突出区域特色、品质特色、功能特色，满足市场多样化和优质化的需求。布局上尽快向最适宜区集中，避免地区间结构雷同，最大限度地优化配置资源，不断提高优势农产品的档次和水平。

2.加快农业科技进步

深化农业科研体制改革。加强农业高技术研究，实施现代农业高技术产业化项目，尽快取得一批具有自主知识产权的重大农业科技成果。针对农业生产的迫切需要，加快农作物和畜禽良种繁育、动植物疫病防控、节约资源和防治污染技术的研发和推广。把农业科研投入放在公共财政支持的优先位置，提高农业科技在国家科技投入中的比重，安排农业科技成果转化资金和国外先进农业技术引进资金，加强种质资源和知识产权保护。

加快农业技术推广体系建设。积极探索对公益性职能与经营性服务实行分类管理的办法，完善农技推广的社会化服务机制。深入实施农业科技入户工程，扩大重大农业技术推广项目专项补贴规模，鼓励各类农科教机构和社会力量参与多元化的农技推广服务，大力提高农业科技转化能力。

推进农业机械化。适应我国农业机械化快速发展的新形势，扩大农机购置补贴规模，充分发挥政策的拉动作用，调动农民发展农业机械化的积极性。优化农机装备结构，鼓励发展大中型拖拉机、联合收割机、插秧机及其配套机具，加快先进实用机具的推广应用，着力提高重要农时、重点作物、关键生产环节和粮食主产区的机械化作业水平。

3.发展农业产业化经营

加强和扶持龙头企业建设。认真落实中央和地方的有关扶持政策，增加扶持农业产业化发展资金，积极培育发展农业产业化龙头企业。通过创新信贷担保手段和担保方法，切实解决龙头企业收购农产品资金不足的问题。开展农产品精深加工增值税改革试点，对市场潜力大、加工层次深、科技含量高的龙头企业，要进行重点扶持。把发展龙头企业和乡镇企业结构调整结合起来，引导乡镇企业向农业和农产品加工领域延伸。

完善农业产业化经营组织内部的利益相连机制。引导龙头企业与农户采取订单农业，与农户形成相对稳定的购销关系。推广龙头企业、合作组织与农户有机结合的组织形式，让农民从产业化经营中得到更多的优惠。建立和完善监督约束机制，通过经济和法律手段约束企业和农户行为，确保农民、企业和合作组织的利益，确保农业产业化经营健康发展。

扶持发展农民专业合作组织。安排专门资金，减免有关税费，鼓励和引导农民、农技推广机构、农村经纪人、专业大户以及各类社会化服务组织，创办或领办各类专业合作组织，开展专业化、系列化服务，提高农民参与农业产业化经营的能力。

4.加快发展资源节约型农业和循环农业

节约和集约利用土地。实行最严格的耕地保护制度，控制非农建设占用耕地，确保基本农田总量不减少，质量不下降，用途不改变。加大沃土工程实施力度，综合运用农艺、生物和工程措施，改善土壤肥力。

加快发展旱作节水农业。逐步改革农业用水的价格形成机制，采用经济的手段引导农业节水，对农民采取节水措施给予适当补贴。大力推广节水灌溉新设备、新技术，推广渠道防渗、低压管道输水灌溉、喷灌、滴灌、微灌、渗灌等节水技术，提高水资源利用效率。推广旱作农业技术，提高干旱、半干旱地区农业综合生产能力。

提高农业投入品利用效率。按照复合化、高效化、缓释性、可控性的要求，发展高浓度肥料和复混肥料，发展商品有机肥。根据农作物需肥规律、土壤供肥性能和肥料效应，推广测土配方施肥、平衡施肥和深施氮肥等技术，开发高效、低毒、低残留的农药新产品，积极推广生物防治病虫害技术。加强新型农机具开发和有关技术标准制定工作，推广综合配套节能低耗特别是少耕免耕技术，为主要农作物生产提供全程、配套的现代农业装备。

(二)改善农村面貌

1.加强基础设施建设

加强生产设施建设。切实加大公共财政对农田水利建设的支持力度，以政府补助资金为引导，以农民自愿出资出劳为主体，以农田水利建设规划为依托逐步建立起保障农田水利建设健康发展的长效机制。继续推进退耕还林、天然林保护等重点生态工程，在退耕还林地区培育后续产业，抓好防护林体系和农田林网建设，为建设高标准农田营造良好的生态屏障。

加强生活设施建设。优先解决广大农民最急需的生活基础设施，突出抓好“水、路、气、电”，让农民喝上清洁卫生的水，走上顺畅便捷的路，用上洁净安全的能源和既经济又有保障的电。积极推进农村信息化建设，充分利用和整合涉农信息资源，强化面向农村的广播电视电信等信息服务。

发展农村公共事业。改善农村教育、卫生、文化等基础设施，基本建立比较完善的医疗、养老、最低生活保障和困难救助等社会保障体系，形成民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的良好局面。进一步完善农村“五保户”供养、特困户生活救助、灾民救助等社会救助体系，探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。

(三)培养新型农民

随着城乡经济相互作用的增强和对外开放的扩大，农民面对的市场竞争将越来越激烈，其现有素质的不适应性也越来越强。加强农民培训、提高农民的组织化程度，不仅有利于农民更好地适应市场和现代产业竞争、就业竞争的挑战，扩大农民增收、就业和实现自我发展的机会；还可以提高农民的市场谈判能力、参与发展决策的能力、对农村公共品和社会发展需求的表达能力和争取相对有利的政策地位的能力，从而促进城乡协调发展机制的形成。

1.普及农业科技知识

中国农村每年高中毕业后不能上大学的青年大约有1100万，潜力虽然很大，但实践能力缺乏。为适应新的农业科技革命的需要，应当使他们接受各种农业技术培训，掌握一定的实用技术；各类农业院校要对他们开展积极的培训教育；通过科技下乡活动的长期化和制度化，推广农业新技术、新知识。

2.加强职业技能培训

建立健全各种培训机制，采取有力措施提高农村劳动力的素质。比如，将农村九年制义务教育与职业技术教育发展结合起来，根据市场需求加强对农村劳动力的技能教育，对进城农民工进行培训，逐步建立起职业培训与农民分工、分业相衔接的机制，提高农民就业的竞争力，使最广大的农民工成为有文化、懂技术、高素质的劳动者。

三、城镇化推进与新农村建设的协调

统筹城乡发展，应当城乡兼顾，共同发展。推进城镇化与建设社会主义新农村，是我国现代化建设战略布局相辅相成、不可或缺的两个重要组成部分。一方面，城镇化是我国经济社会结构转变的大趋势。目前我国的城镇化率已达45.68％，今后一个时期仍要坚定不移推进城镇化进程，有序转移农村人口，为提高农业劳动生产率、加快农村发展奠定基础，为全面建设小康社会创造条件。另一方面，我国人口规模巨大，即使到2020年全国城镇化水平提高到60％乃至以后提高得更高，仍会有几亿人口生活在农村而且进城务工农民在可预期的未来有相当一部分还会双向流动。去年下半年以来，受全球金融危机影响出现的大量农民工返乡现象即是明证。

要按照以人为本和全面、协调、可持续的发展观要求，站在经济社会发展全局的高度，将促进城乡统筹的短期政策和长效机制建设有机结合起来，努力形成有利于以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展的政策体系和运行机制。

(一)实行城乡产业协调发展

工业现代化和农业现代化是一个相互影响的过程，工业现代化能够为农业现代化提供技术、人才、管理方式和市场，而农业现代化可以为工业现代化提供必要的物质保障。第一，工业为农业提供适用性技术和前沿技术，以技术革新为先导，提高农业的整体现代化水平。第二，工业和农业市场存在相互依存的关系，工业和农业市场的结构调整、升级和扩大，以及市场体系的完善为农业现代化提供更加成熟的市场，减少因市场不规范带来的交易成本的增加。农业现代化的市场扩大，会加快农产品的流动速度和提高农产品的商品率，从而加快农业产业化进程。第三，工业资本整合农业部门。农业现代化需要大量的资本作为后盾，单靠政府投入和农业自身的积累是非常有限的，要引导与农产品相关的工业向农村延伸产业链，把工业资本投入农业现代化建设。

(二)实行城乡空间协调发展

城乡空间协调可以分为三个层级：第一层级是都市圈内的城乡统筹。其重点是落实区域经济的总体布局，完善区域城镇体系，建设区域性基础设施，特别要考虑沿交通线或产业带的城乡发展规划；加强区域内重点开发区、优化开发区、限制开发区、禁止开发区等主体功能区建设在城乡之间的协调；充分考虑到区域产业发展需要，突破行政区边界，允许要素资源在更大区域范围内优化配置。第二层级是城市中心与周边镇、乡村的统筹。它的重点在于有效地建立城市反哺农村的机制，规划若干个既有良好发展条件的中心镇，实现城镇之间分工，鼓励工业向城镇产业园区集中，提高产业集聚效率。第三层次是中心镇、县城与周边乡村的统筹。它更强调城镇聚集作用，鼓励农村富裕人口向中心镇集中，农地向农业大户集中。

(三)实行城乡就业协调发展

首先，建立信息披露机制。及时对就业信息、劳动力信息进行收集整理，建立可靠、及时、高效的信息服务网络。其次，建立劳动力技能培训机制。在培训主体的选择上，要注意利用和改造政府系统现有的培训资源，也要积极扶持企业、民间培训机构和农民专业协会培训体系的成长。提倡农民工输入地同输出地的地方政府或培训机构之间联合开展订单人才培训。再次，建立城乡就业保障机制。保障农民工享有工伤保险、医疗保险、就业保险等，政府主动服务，解决农民工与就业单位的劳资关系问题，切实保障农民工权益。

(四)实行城乡帮扶协调发展

各大中城市要切实履行市带县、市帮县的责任，通盘制定城乡发展规划，加大市级财政建设资金对郊区和县城的投入，加大基础设施向农村的延伸，加大城市人才、智力资源对农村发展的支持，加大城市科技、教育、医疗方面对农民群众的服务，形成城市与农村协调发展、共同繁荣的局面。把“三下乡”活动制度化、规范化，形成城市支援农村的长效机制，完善教师交流制度，特别是要制定相关政策和措施，积极引导和鼓励教师及具备教师资格的其他人员到农村中小学任教；鼓励县级医疗机构将人员、技术和设备向乡镇卫生院转移。

要坚持推进城镇化与社会主义新农村建设并行不障的原则，合理把握城镇化的速度，积极稳妥地引导农村人口转移，使城镇化与经济社会发展相适应，与社会主义新农村建设相协调，努力形成城镇化与社会主义新农村建设良性互动、相互促进的局面。

[责任编辑王艳芳]