从“三鹿奶粉”事件反思我国食品安全的公共政策

温毅娴

[摘 要]近年来，一系列的食品安全事件屡屡发生，近期发生的“三鹿奶粉”事件再次轰动全国。目前，国务院已启动重大食品安全事故I级响应。随着事件细节的逐步曝光，三鹿事件对我国的食品安全监管再次敲响了警钟。如何使我国公共政策与国际惯例接轨值得深思。

[关键词]三聚氰胺 公共政策 食品安全监管

一、“三鹿奶粉”事件的破坏力

仅仅时隔四年，继安徽阜阳因劣质奶粉爆发大头娃娃事件之后，中国奶粉行业又爆出三鹿奶粉掺杂三聚氰胺导致肾结石娃娃的丑闻。令人震惊的还不止于此，蒙牛、伊利等其他全国知名的22个品牌在随后的抽检中，也均被不同程度地检验出含有三聚氰胺。三鹿婴幼儿配方奶粉以及伊利、蒙牛液态奶三聚氰胺污染事件，堪比“中国奶业的大地震”。

事情发展到这种地步，可见“三鹿奶粉事件”带来的潜风险不再是偶然的，而是系统性的了。从“大头娃娃”奶粉、光明“回炉奶”、雀巢“碘超标”到今天的三鹿“三聚氰胺奶粉”，结果，演化为人们不愿看到而又如此悲剧的结果：成千上万的儿童不同程度的受伤害，整个奶制品行业及相关行业受到重创，更重要的是，厂商的基本诚信不再、政府的公信力受损、中国企业的可信度收到重创。“三鹿奶粉”事件已经演化成了一个具有很大影响力的公共安全事件。

二、“三鹿奶粉”事件的根源

首先，从技术层面看，三聚氰胺究竟是否有害？三聚氰胺是一种用途广泛的基本有机化工中间产品，最主要的用途是作为生产三聚氰胺甲醛树脂（MF）的原料。据1945年的一个实验报道，动物长期摄入三聚氰胺会造成生殖、泌尿系统的损害，膀胱、肾部结石，并可进一步诱发膀胱癌。[1]

既然如此，为什么三聚氰胺在中国的奶粉行业中还大量使用呢？要探究这个答案，就揪出了问题：中国现行的原料奶收购标准有一部分已经过时了。据了解，中国现行的原料奶收购标准沿用的还是《生鲜牛乳收购标准》（GB 6914-86）。乳蛋白率指标偏低，细菌数指标偏高，缺乏体细胞数的指标，与国际奶业发达国家的标准还有一定的差距。食品检验中的蛋白质含量指标仍使用的是“凯氏定氮法（Kjeldahl method）”的方法，通过测出含氮量来估算蛋白质含量，三聚氰胺作为食品添加剂会使食品的蛋白质测试含量偏高，从而使劣质食品通过食品检测机构的测试，因此，三聚氰胺也被人称为“蛋白精”。

由此可见，我们的公共政策调整没有跟上步伐，没有及时调整。有一些发达国家因为潜在的安全隐患而纷纷禁止将三聚氰胺使用到食品容器中时，我们忽略了相关的信息，或者说我们还顾不上如此挑剔，因此我们的公共政策就表现出了差距。在整件事情上，我们与别人的差距相距甚远。

三、国外食品安全标准的现状

美国规定，食品添加剂是“由于生产、加工、贮存或包装而存在于食品中的物质或物质的混合物，而不是基本的食品成分。”，因此美国的食品添加剂包括食品营养强化剂。对于食品添加剂的生产、销售和使用，美国有一套完善的管理办法。在美国，食品添加剂的产品规格必须符合美国食品用化学品法典（Food Chemicals Codex，FCC）。该法典在美国具有“准法律”的地位，是FDA评价食品添加剂质量是否达标的一项重要依据。[2]FCC作为食品添加剂行业的权威标准在国际范围内得到了广泛认可，许多食品用化学品的制造商、销售商以及用户将FCC中的标准作为他们销售或购买合约的基础。经过这次中国的“三鹿奶粉”事件后，10月3日，美国食品药品监督管理局（FDA）发布了新的标准，规定食品中三聚氰胺含量必须在2.5ppm以下（即2.5毫克/公斤），这样才不会对公众健康产生危险。

欧盟有专门机构和专项法规对食品添加剂进行管理。欧委会健康和消费者保护总理事会（DG SANGO）负责欧盟食品添加剂的管理，主要负责受理食品添加剂申请列入准许使用名单的申请、审批。欧盟食品科学委员会（SCF）主要负责食品添加剂的安全性评估，如果某类食品添加剂通过评估，则该委员会就会启动法规修正程序将其加入到适当的指令中，允许其上市销售。欧盟对食品添加剂的立法采取“混合体系”，即通过科学评价和协商，制定出能为全体成员国接受的食品添加剂法规，最终以肯定的形式公布允许使用的食品添加剂名单、使用的特定条件及使用限量等。由此可见，国外对于食品安全标准的制定还是比较全面和及时的，是值得我们国家借鉴的。

四、我国食品安全公共政策存在的问题

2003年席卷国内的SARS疫情，已经给我们留下了深刻的教训。如果说我们过去没有意识到公共安全的重要，没有了解到以公共政策来实现公共管理的重要，那么现在就应当已经意识到了。就“三鹿奶粉”事件这一案件来说，至少我国公共政策在两个环节上存在值得改进之处。

一是公共政策的制定体系存在问题。我国的原料奶收购标准应该随着人们的认识能力和时代要求发生变化，应当说，标准的制定是一个动态过程，和一个国家的技术水平、经济发展程度、文化传统相关。这方面我们有先进的标准可循，有榜样可以借鉴，只需要主动与国际接轨就可以了，公共政策也应该与时俱进。另外，质检机构授予某些品牌“国家免检产品”的殊荣，并作为典型宣传是欠妥的，因为这无异于宣告国家以自身信誉对个别企业的产品质量进行担保，事实上国家质检总局也在9月17日停止了所有食品类生产企业获得的国家免检产品资格。[3]

二是公共政策的执行存在问题。在某种程度上，公共政策的执行过程，实际上就是政府实施公共管理的过程。管理之中既包括服务，也包括监管。行业管理或者市场管理，都属于公共政策的执行之列。[4]在现实之中，国内各地都还是存在不少问题的。就乳制品行业而言，奶站对我国奶业的发展起到了一定推动的作用，是上连企业、下接奶农的重要纽带。而我国目前缺乏相应的监管部门，奶站的建设基本上没有门槛，没有任何的审批监管，在运营过程中缺乏有效的检查和监督。

五、如何改进我国公共政策

在整个事件的发展过程中，有两个事实值得我们注意：一是大量知名奶粉生产企业都被检测出产品中含有过量三聚氰胺，如伊利、蒙牛；二是只有三鹿牌奶粉的多批次产品中含有大量三聚氰胺，其他产品的三聚氰胺含量远小于三鹿。这一检测结果提示给我们两个信息：首先，奶粉中含有三聚氰胺是业内比较“一般”的做法；其次，三鹿的行径已经超出了“一般”的做法。这同时也折射出了国家食品安全相关方面制度的缺失与公共政策的不足，究竟该如何改进？本文试从以下几个角度进行分析：

（一）建立与国际标准接轨的奶业标准体系

“三鹿奶粉”事件就是钻了检测标准的空子。建议在部级、国家级饲料和食品标准中增加“真蛋白”为标准的检测标准，修改以含氮的多少（即“凯氏定氮法”）来检测饲料、食品原料及产品中粗蛋白含量的做法。之前的方法，其弊端在于只能测出含氮量，并不能代表蛋白的真实含量，更不能区别饲料、原料奶和乳制品中有无违规添加剂或化学物质。落后的标准保护的是落后的生产方式，只有采用先进的标准，才能鼓励先进，淘汰落后的技术和生产方式，才能按照高标准引导奶农不断提高原料奶质量。

“三鹿奶粉”事件发生之后，国家质检总局认监委、标准委及总局有关司局负责人表示，国家标准委正在组织有关专家修订乳品相关标准，并将于年内发布，以适应中国乳品加工生产和监督管理的需要。之后，国家质检总局、国家标准化管理委员会于10月15日批准发布了《原料乳中三聚氰胺快速检测液相色谱法》国家标准，标准自发布之日起实施。[5]这一举措不乏“亡羊补牢”之嫌，但也弥补了现有标准的不足，是我国食品安全标准不断进步的表现。在此基础上，我国可以更加完善食品添加剂的标准，制定事前公共政策，避免事后才进行政策反应。

（二）建立第三方检测机构，加强对奶牛养殖环节关键投入品的监管

构建质量控制机制，由第三方检测机构检测原料奶的质量，将其结果交乳品企业按质定价，并实行矛盾仲裁。牛奶的营养指标由第三方给乳品企业，乳品企业根据第三方提供的原料奶营养指标支付奶农，只有这样才能保证原料奶交易的公平、公正、公开性，才能弱化奶农与加工企业的利益矛盾，从而真正地保证乳业健康发展。

同时，加强对饲料添加剂、精料补充剂、蛋白质饲料的监管。在全国范围内开展投入品三聚氰胺的检测。目前，质检部门已经向所有奶制品生产企业派驻监管人员，对企业的进厂原料奶质量和各生产环节进行严格检查，并对每一批出厂成品进行严格检验，以确保所有奶制品符合质量标准。但由于时间拖延太久也会使原料奶卫生指标不合格，尤其是牛奶的酸度和细菌数都会超标。因此，政府应当制定更加合理，更加切合实际的监管措施来促使乳制品行业渐入正轨。反观发达国家的做法，如FDA就会要求制药企业自己聘请审查员，而不会推行类似驻厂监督员这样的制度。企业出于自身商誉的考虑，会邀请业内公认的药品生产质量控制专家来担此重任，否则一旦出现质量问题很可能会被行业协会驱逐，最终影响到自身利润。

六、结语

“三鹿奶粉”事件将奶业行业与我国食品安全的公共政策所存在的问题都暴露于公众的视线中，奶农、乳品企业、政府都在进行前所未有的反思。相信经历这次事件后，我国的乳制品行业将步入良性发展的轨道，我国的公共政策也会得到很到改进并与国际接轨。

参考文献

[1]佚名，从三鹿奶粉事件认识三聚氰胺[J] 资源与人居环境，2008（9）：77-79

[2]黄芳，国外奶粉监管严格[J] 生命时报，2008（9）：93-96

[3]王先知、张凌宁，“三鹿奶粉事件”引发企业社会责任“大地震”[J] WTO经济导刊，2008（10）：21-22

[4]陈庆云，公共政策分析[M] 北京：北京大学出版社，2006，182191

[5]徐博，原料乳中三聚氰胺快速检测，国家标准发布[N/OL] 新华网： http：//news.163.co m /08/1015/23/4OB5C1C80001124J，html，2008-10-15