“两型”社会建设的国际借鉴

张　强　李远航

摘要：长株潭城市群“两型”社会建设是一项系统工程，涉及各方面的创新和变革。在建设过程中，需要大力吸取国外城市群在工业化和城市化进程中的先进经验，包括构建发达的轨道交通网络体系、保护古老城市特色和生态环境、制订实施治理莱茵河的有效措施、强化城市间的分工协作等等。同时，也要避免产生“一极集中”以及“大城市病”、过度郊区化等问题，要始终秉持资源节约、环境友好的原则，实现长株潭城市群的持续性和长远性发展。

关键词：长株潭城市群；“两型”社会；国际借鉴

中图分类号：F29文献标识码：A文章编号：1003-7217(2009)01-0079-05

国家批准长株潭城市群为“两型”社会综合配套改革试验区，希望湖南在推进“两型”社会建设方面探索新路子，这对湖南来说是重大的历史机遇，也是重大的历史责任。长株潭“两型”社会建设必须以城市群为载体，统筹兼顾城市群各方面的发展建设，实现具有国际品质的现代化的生态型城市群建设目标。发达国家城市群在推进工业化和城市化的进程中，积累了一些经验教训。“他山之石，可以攻玉”，通过考察这些业已成熟的城市群的发展脉络，解析其对长株潭“两型”社会建设的经验与启示，扬长避短，方能少走弯路，尽快达到胜利的彼岸。

一、世界主要城市群发展概况

1957年，法国城市地理学家戈德曼(Jexqn Gott—mann)根据其对美国东北海岸地区的考察，提出了“大都市带”的概念(Megalopolis)cu；1960年，日本提出“都市圈”概念。国内学者最早将Megalopo—lis，译为城市连绵带，指的是紧密相连的带状城市组合体。由于城市组合体并非都像人们所期望的那样呈带状，也有呈圈状的城市组合体，所以现在一般都译为城市群。根据长株潭城市群“两型”社会建设的特点，笔者认为美国大西洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群、欧洲西北部城市群对长株潭“两型”社会建设的借鉴启示作用最大，因此，以下主要考察这三大城市群。

(一)日本太平洋沿岸城市群发展概况

日本太平洋沿岸城市群，也称为东海道城市群。一般指从千叶向西，经过东京、横滨、静冈、名古屋，到京都、大阪、神户的范围。该城市群是一个多核的城市群，包括以东京为中心的东京都市圈、以大阪为中心的大阪都市圈、以名古屋为中心的中京都市圈。城市群占地面积约10万平方公里，占全国总面积的20％左右；人口近7000万，占日本总人口的60％以上。日本太平洋沿岸城市群是日本经济最发达的地带，集中了全国工业企业和工业就业人数的2／3、工业产值的3／4和国民收入的2／3。该城市群是全国政治、经济、文化、交通的中枢，分布着日本80％以上的金融、教育、出版、信息和研究开发机构。

长株潭与日本都具有人多地少的特点，而日本之所以能够克服平原面积狭窄对工业化、城市化的束缚，关键在于构造了东京、阪神和名古屋三大都市圈，且采取了以突出大城市建设为主的都市圈发展模式。“二战”后至20世纪70年代在全日本人口中，大约有75％左右的人口集中到了这三大都市圈内，这不仅提高了全日本国民生活的质量，而且创造了堪称世界一流的“日本效率”。

(二)欧洲西北部城市群发展概况

欧洲西北部城市群是世界上唯一一个由多国家城市(法国、德国、荷兰、比利时四国)组成的大型城市群，由大巴黎地区城市圈、莱茵—鲁尔城市圈、荷兰一比利时城市圈组成，这三大城市圈既成整体，又相互独立，形成了“人”字型的发展形态。欧洲西北部城市群总面积约14.5万平方公里，总人口4600万，其中10万人口以上的城市有40座；该地区拥有外国银行231家，区域内国际借贷额占世界国际借贷额的7.3％，外汇市场日均交易额占世界日均交易额的4.8％，交易规模居世界第五。由于地理位置上的相互毗邻，加上各国城市发展独具特色，造成了要素在这四个国家的广泛自由流动，以巴黎、布鲁塞尔、阿姆斯特丹和科隆等几大城市为点，连上各点间的中小城市，逐步形成了欧洲西北部城市群。

欧洲西北部城市群发展中最突出的特点是注意保护古老城市特色和自然生态环境，能在保护历史文化和生态环境的同时，建设现代化的城市群，以上经验在长株潭建设“两型”社会可供参考。另外，湖南省已决定斥资170多亿元治理湘江，试图把湘江打造成中国的莱茵河，为实现改造湘江的目的，需要借鉴莱茵河从污染到治理的一系列措施。

(三)美国大西洋沿岸城市群发展概况

美国东北部大西洋沿岸城市群，又称波士顿一华盛顿城市群，简称波士华(Boswah)，是世界上首个被认可，也是目前实力最强的城市群。该城市群面积13.8万kmz，人口约为6500万。该区虽然只占美国国土面积的1.5％，却集中了美国20％左右的人口，是美国人口密度最高的地区，城市化水平达到90％以上。

美国东北部大西洋沿岸城市群是美国经济的核心地带，制造业产值占全美的30％以上，是国内最大的生产基地、商业贸易中心和世界最大的国际金融中心。由波士顿、纽约、费城、华盛顿、巴尔的摩5大核心大都市区和40多个中小城市组成。这个城市群的层级结构以金字塔形存在：纽约是5个核心大都市区的中心，而5个核心都市区周围又围绕着40多个小城市。美国大西洋沿岸城市群的成功在于城市群内完善的产业分工格局，各城市在分工合作、优势互补的基础上，共同发挥出整体集聚优势。长株潭城市群“两型”社会建设中，如何根据各城市的比较优势，制订出符合城市特色的发展战略，避免恶性竞争和重复建设，降低资源消耗，提升经济效率，显得非常必要。

二、国外城市群发展对长株潭“两型”社会建设的启示：先进经验

(一)构建发达的轨道交通网络体系

以轨道交通支撑城市公共交通体系，为土地资源日益稀缺的长株潭城市群，指明了一条阳光大道，此举不仅可以实现集约用地，更能减少环境污染，是建设“两型”社会的关键举措。

1坚持以轨道交通建设为根本支撑。城市交通发展必须强化以公共交通为主的大众运输系统，特别是轨道交通建设，同时必须有明确合理的发展政策和配套措施，引导城市交通向大众、高效、低耗、可持续的方向发展。日本政府在制定《第三次全国综合开发计划》时就提出，在交通系统的策划组织过程中，应该首先考虑轨道交通系统的规划发展要求，然后再综合布置高速道路和其他交通方式，国家和政府要加大对轨道交通建设的补贴。

在以轨道交通为支撑，引导城市公共交通发展的同时，日本政府还尤其重视综合换乘枢纽的建设，通过合理的用地和交通组织，高效地将轨道交通、地面公交、汽车停车、自行车停车和商店布局组织在一起，缩短了乘客的换乘时间，方便了乘客也促进了物业的开发。通过换乘枢纽的建设，提高了交通的组

织水平，保证了城市交通安全。

2坚持以铁道为中心的综合经营战略。日本的轨道交通企业，采取以铁道为中心，以房地产及租赁业、购物中心等零售服务业、旅游观光、宾馆设施等共同发展的经营模式。为充分利用铁路的派生价值，铁路公司还经营其它与铁路共生的商业项目，包括百货商店、体育场馆、游乐公园、宾馆等，许多项目直接围绕在车站周围，如此一来，既可以利用铁路的客流，又能为铁路提供客流。

另外，铁路公司还特别注意以极优惠的方式，吸引各类学校、医疗中心、邮局、图书馆、消防局以及其他政府机构，因为这些机构不仅能增加当地房地产的吸引力，还可以为铁路提供非高峰时段客流。通过铁路与沿线土地综合开发的方式，以铁路带动土地开发，以土地开发培育铁路客运的客源，铁路主业带动了其他兼业，兼业也支持了铁路主业的发展，日本的轨道交通营运公司，也成为世界上少有的能够赢利的铁路企业之一。

3坚持适度控制个人机动车的使用数量。日本在积极发展公共交通，特别是城市轨道交通的同时，还通过各种强硬措施控制个人机动车的拥有以及使用。例如：车辆在首次登记时，要交纳日用品税和车辆登记税；在使用过程中，还要交纳车辆年度注册税和超载税；日本的汽油税也高出美国4倍左右，另外，所有城市间及城市内部的高速道路均要收费。在日本，个人机动车登记注册的重要条件是必须在居住地附近有路外停车位。在控制小汽车使用的同时，日本中央政府还要求每个公司每月发给员工相应的公共交通特别津贴，鼓励民众选用公共交通方式通勤，尽量减少个人机动车的使用。长株潭城市群“两型”社会建设应高起点、高标准地推进城际客运交通公交化，进一步密切长沙、株洲和湘潭三城市之间的联系。按照公交化运营的要求，各市共同设计城际客运方案，合理分配车隔和布局站点，在票价、站点、监查等方面加强合作，切实提高运营效率，方便用户出行；同时以长沙地铁建设为契机，探讨建设城市间轻轨运输通道，实现城际铁路轻轨化。

(二)保护古老城市特色和生态环境

欧洲西北部城市群区域内除城市用地外，还有大片的农田、林地相连，是获取新鲜农产品、提供游憩场所和改善环境空间的有机组成部分，城市间绿树葱茏、绿草广覆、植被茂密，在公路两侧几乎看不到裸露的黄土、黑土。长株潭城市群“两型”社会建设不是简单的高楼林立，中间要有生态，环境宜人，风景秀丽，是宜居型城市群，环境优美的城市群，而不仅仅是产业发展。

1制定“保护旧城区、重建副中心”的发展规划。1958年巴黎制定了地区规划，并于1961年建立了“地区整顿委员会”(PAIX3G)，限制市区的不断扩展，主张打破原来的单中心城市结构，建立一个多中心分散式的城市结构。1965年制定的“巴黎地区战略规划”，采用了“保护旧城区、重建副中心、发展新城镇，爱护自然村”的方针，摒弃在一个地区内修建一个单一的大中心的传统做法，代之以规划一个新的多中心布局的区域，把巴黎的发展纳入新的轨道。在城市化城镇周围建设自然生态平衡区，组织完善的地区道路网和公共交通系统，使城镇与郊区之间、各城镇之间有快速而便捷的交通联系。

2依据基础建筑管理计划进行开发。德国所有的建筑行为原则上必须按照各州的建筑法，得到建筑监督官厅的建筑许可证后方可实施，建筑许可依据基础自治体的建筑管理计划发放，基础自治体的建筑管理计划是根据《联邦建筑法典》制定。基础自治体建筑管理计划分为“土地利用计划(F计划)”，和“地区详细计划(B计划)”。F计划为“规定土地利用概要的总体规划”，它是以基础自治体全城为对象，以10～15年为目标年限而制定的。B计划是在F计划基础上，以各地区为单位制定的“最终城市详细规划”，并作为基础自治体条例来实施。B计划包括1：500或1：2500比例尺的图画及说明书，详细规定包括土地建筑利用分区，道路—停车场等地区内交通设施及其公共设施用地，建筑容量限度(画线、建坪率、容积率等)，组成具有综合性和一体性的特点，对居民和所有企事业单位有直接法律约束力的文件。

3完善的生态环境保护措施。巴黎市政府非常重视生态环境建设，尽管城市用地十分紧张，政府还是尽一切可能在城市社区中增加绿地、花园和树林，以提高城市社区的环境质量，改善人们的生活环境。例如，巴黎通过地方法规，鼓励保护公共绿地和私人绿地；与土地开发商签订协议，保护建筑工地的树木；为了便于管理，巴黎已经为城市的每一棵树木建立了档案和辨认卡片。同时，城市的园林技术专家，经过研究，提出了“综合性生物保护控制计划”，为的是提高植物抗污染和病虫害的能力，提高生物多样性，达到植物卫生平衡。现在城市已经很少使用杀虫剂，而是通过投放瓢虫来进行生物防治；土壤透气性也是靠增加蚯蚓数量来提高。巴黎的社区有公园397个，总面积358万平方米，平均每个社区有将近20个公园，人均社区公园面积1.67平方米。不仅如此，在城市总长350公里的大街和林荫道两旁，共栽种树木10多万棵。

(三)制订实施治理莱茵河的有效措施

长株潭城市群“两型”社会建设的一大亮点是，将投入174亿元巨资用于整治湘江污染，把湘江打造成中国版莱茵河。但是，要想实现彻底治理湘江污染的目标，除投入巨额资金以及实施相关整治措施外，还必须真正学到莱茵河有效治理的经验。

1制定畅通无阻的跨流域协调机制。莱茵河流域的9个国家，制定了一个莱茵河日常养护“国际公约”，并成立了由12人组成的保护莱茵河国际委员会，委员会主席由成员国的相关责任人轮流担任。保护莱茵河国际委员会是一个民间组织，没有制定法律的权力，也没有惩罚机制，却有效地管理好了莱茵河，究其原因，主要有四点：第一，各成员国对污染的认识都很明确，普遍认为流域是指一条河的集水区，一个“流域”就是一个大的生态系统，彼此息息相关。第二，管理上注重效率，决策会议少，执行会议多。莱茵河保护委员会的最高决策机构为各国部长参加的全体会议，每年召开一次，决定重大问题，各国分工实施，费用各自承担；但是莱茵河上多个分委员会监管和执行讨论的会议，一年要开70多次，基本上是一周一次，执行效率相当高。第三，个体对环保工作的热爱，很多人自愿加入到民间环保组织中来，工作起来热情卖力，而不是仅仅将环保工作当作饭碗，敷衍塞责。第四，环保羞耻感在成员国之间起到了至关重要的作用，建议、评论和批评很有效果。

2充满智慧的制度化设计。莱茵河流域现有通报检测站点数十个，设立的注册通报员上百人。这些设立在沿河自来水公司、矿泉水公司、食品加工厂等“用水敏感企业”的通报员，随时密切监测莱茵河水质的变化情况，这批常年活动在水质监测第一线的“报警员”，发现水质稍不符合规格，就会立即报告相关监测部门，及时采取处置措施。如：荷兰的一家

葡萄酒厂，突然发现他们取自莱茵河的水中，出现了一种从未有过的化学物质，酒厂立刻把情况反映到委员会。委员会下设有分布在各国的8个监测站，迅速检查出来，这种物质是法国一家葡萄园喷洒的农药，流入了莱茵河。很快，这家葡萄园就赔偿了损失。

3流域下游国家占主导。按照制度设计，尽管委员会主席按照规定期限轮转，但委员会的秘书长却总是荷兰人。因为荷兰是莱茵河最下游流经的国家，在河水污染的问题上，荷兰最具有发言权，最能够站在公正客观的立场上说话。更重要的是，处于最下游的荷兰，受“弄脏河水”之害最大。因此，对于治理污染最有责任心和紧迫感。

(四)强化城市问的分工与协作

城市间的分工与协作，能使城市群中每个城市都有自己特殊的职能，都有自己具有比较优势的产业部门，而且彼此间又紧密相联，在共同市场的基础上，各种生产要素在城市群中流动，促使人口和经济活动更大规模地集聚，形成城市群巨大的整体效应。

1具有完整的城市等级体系。波士华城市群是一个巨大的城市群体，不仅拥有数个大的中心城市，而且还有大量的中小城市，是一个包括大、中、小城市和市镇的城市群体。其中，中心城市在城市群形成和发展中起着核心作用，是人口与产业集聚的引力中心。

2各城市间分工协作明确。在波士华城市群功能体系发展过程中，各个城市在生活、生产、生态三大城市基本功能的基础上，一般具有自身比较优势的衍生功能，这样就不太可能出现城市建设的恶性竞争，从而有效配置资源。也正因为该城市群中各城市之间的这种互补性差异的存在，使得城市间分工明确，彼此间又联系密切。

3二级城市与核心城市错位发展。在美国独立以前，波士顿是美国最重要的港口、贸易中心和港口工业基地。战后，通过加快波士顿的工业化进程，使其制造业得到了迅速发展，金融、保险、咨询等产业也随着制造业而发展起来。19世纪中叶以后，随着纽约的崛起，波士顿成为美国东北大西洋沿岸的二级城市，其非常注重与纽约进行错位式水平发展，使其现代服务业发展仍然保持了自己的特色和相当的规模。如波士顿的一些地方金融机构和银行正是在纽约崛起为全国金融中心的背景下建立起来的，这些银行主要是为社区提供银行服务和为地方商业活动提供贷款，而那些位于中心城市中的大型金融机构对此类金融服务并没有什么兴趣。这些地方金融机构还为本地的中小企业、个体业主、本地居民提供资金融通、养老保险、货物保险、购买住宅贷款等一系列金融服务。今天，波士顿的互助基金和风险投资基金仍然在全美国有重要的地位。

长株潭城市群要根据群内三城市的比较优势、各方的比较利益，对经济区内的资源进行有效整合，合理配置，打破地区封锁，强化互动效应，实现生产要素互补，从而最大限度地发挥区域的整体优势，进而搞好产业配套，形成集群效应。

三、国外城市群发展对长株潭“两型”社会建设的启示：负面教训

长株潭“两型”社会建设，要注意吸取国外城市群发展中的负面教训，避免产生“一极集中”以及“大城市病”、过度郊区化等问题。

(一)防止出现“一极集中”现象

1995-2000年，日本人口增长135万人，其中东京都市圈占67.8％；而东京都占到21.2％，2001年东京都人口首次突破1200万，达到历史最高水平。1997年，东京都市圈创造GDPI 758 588亿日元，占全国的37％，其中第三产业产值比重高达70％，占全国的79％，制造业占全国的65％。1997年东京服务业产值约为全国的1／2。20世纪80年代，东京都已成为全国惟一的具有“全国性中枢管理功能”的城市，90年代以后，东京都除了首都功能以外，在金融、国际化、信息及企业中枢管理和研发等方面的集中进一步加强，兼有全国政治、经济、文化中心功能。

东京都市圈以外的区域，由于受东京都的传媒和文化影响，地方固有的文化优势无法发挥，同时，在经济全球化过程中，生产功能逐渐向国外转移，人口流失严重。在都市圈内部，由于人口和产业向东京都过度集中，自然景观个性趋于同化，文化和居住的多样性逐渐丧失。功能过于向东京都中心集中的“单极依赖”式区域结构，非常不利于社会和经济安全，同时结构性风险逐渐显现，使东京都的竞争力开始下降。另外，随着东京都市圈的不断发展，其获得的资源越来越多，而农村和中小城市获得的资源则不断减少，其区域竞争力不断下降，从而引起国土的不合理利用，核心城市和中小城市的差别逐渐扩大，农村出现了大量人口过疏地区。

(二)防止出现“大城市”问题

国外城市群发展大多走上了一条片面发展工业，而忽视市民生活环境的畸形道路，由此带来了诸多城市问题，主要表现在：

1过密和过疏问题凸显。都市圈战略的实施，一方面吸引人口和产业过度集中，从而带来交通拥挤、住宅困难、环境恶化、贫民窟增多、水资源不足、下水处理和废弃物处理困难等严重问题；另一方面，在偏远的内陆山区和山村，人口大量外流，特别是年轻人大量外流，造成这些地区人口骤减和老龄化速度加快，劳动力匮乏导致基本的社区生活难以维持，甚至出现“空心村”、废村现象。这种过密和过疏现象相互作用，有可能引发日益深刻的社会问题，例如，造成粮食自给率下降，20世纪90年代与40年代相比，日本有约52％的农田变成了城市，粮食产量下降了33％。

2城市土地价格飞涨。伴随东京都市圈的发展，城市可利用土地日益减少，在土地供不应求时，地价上涨也就理所当然。1955～1972年的17年间，日本的平均地价上升了近18倍。土地价格的上升，造成两方面的不利影响：(1)结构失衡，主要表现为基础设施建设投资不充分，公共投资的相对比重下降。由于投资预算的增加，不少人认为在高地价的市区进行投资是不利的，进一步导致公共投入的相对缩减，形成经济发展的瓶颈；(2)经济泡沫，由于城市地价的持续高涨，土地被认为是一种最安全、收益率最高的资产，使其作为资产被保有和用于投机的倾向明显。因城市地价飞涨形成的泡沫经济，最终在1991年破裂，直到今天，日本的经济仍然尚未完全脱离“萧条经济”。

3城市居民生活质量下降。一方面，由于都市圈内工矿企业耗费的燃料和排放的尾气、废渣日益增多，以及骤增的私人交通工具所产生的尾气，导致城市空气质量不断恶化。另外，随着都市土地的大规模开发利用，以及汽车、空调等产品使用的增加，大城市的“热岛”现象日益严重。据日本环境省发表的统计报告，在过去100年间，东京都内23个区的平均气温上升了4摄氏度；另一方面，居住用地的外延和城市用地的整体扩展所造成的通勤长距离化，引起居民生活质量的下降和社会生产成本的提高。

(三)防止过度郊区化产生城市蔓延的负效应

过度郊区化导致了城市蔓延，带来了城市危机、

经济资源浪费、环境破坏等一系列负效应。

1城市衰败乃至危机。城市功能向郊区分散，尤其是作为经济发动机的制造业大规模外迁，郊区取代城市成为经济增长的中心，在城市经济中引起了连锁反应，最终导致城市经济的空洞化。尽管二战后美国以城市金融等为基础的服务业获得长足发展，但制造业大幅萎缩，新增金融等服务业获得的收入不足以弥补其损失，城市发展趋于停滞。特别是城市富裕人口的大量外迁，城市旧建筑淘汰给新来的贫穷阶层，长期影响到城市社区环境。新来者大多经济拮据，难以对所继承的住宅进行更新，甚至连养护和维修也捉襟见肘，这使城市迅速衰败。而且城市街区的外在化影响十分突出，单个房主间常陷于相互牵制的困境，一旦街区的某处房屋衰败，就会引起毗邻的房地产贬值，整个街区甚至社区的衰退就难以遏止，进而就会出现城市破旧建筑物集中的大片“灰区”，“灰区”发展为衰败区，城市衰败地区因而蔓延开来。城市经济空洞化及城市衰败对城市产生的巨大冲击最终引起了城市的危机。制造业、零售业及富裕人口大量向外迁移，城市经济基础严重削弱，税基迅速萎缩。与此同时，城市政府开支却大幅攀升，尤其是20世纪六七十年代大规模的城市更新更让城市负债累累，元气大伤，最终导致严重的城市危机。

2经济资源浪费及环境破坏。郊区化造成城市经济资源的巨大浪费，而城市资源的浪费主要表现在公共设施的低效益。二战后，美国城市许多公共设施因缺乏顾客而关闭，现存的公共设施不少连维持都极其困难。公共设施问题最突出地表现在公共交通上。由于城市中心人口大规模外迁，加之私人汽车的普及，公共交通乘客大幅减少。公共交通乘客的大幅减少使其陷入恶性循环之中，营运十分艰难，政府财政不得不对其进行巨额补贴。类似的情况也发生在公共教育、城市供水、供电工程等部门。一方面中心城市原有的市政服务设施空置而未能充分利用，另一方面，大量社会资源又流向新区，重复建设公路、上下水道等市政设施，造成巨大浪费。

3协调机制缺失。不断扩张的城市群由于缺乏有效的协调机制导致冲突不断，效率低下。美国是一个联邦制国家，历来有“地方自治”的传统政治文化。随着城市化发展，郊区不断扩展，行政区不断增多，在过去25年中，美国地方政府增加近8000个，美国现有地方政府8.7万多个，县、市、学区、特别区等行政区，彼此都是平等而独立的政治实体。因此，美国各城市群内行政区划相当零碎，一个城市群内往往有众多决策中心，不同行政区之间又因为许多情况下存在利益冲突，往往合作非常困难。

四、结束语

长株潭城市群“两型”社会建设是一项系统工程，涉及方方面面的创新和变革，绝不可能一蹴而就，需要“摸着石头过河”，边实践边探索；更需要在建设过程中，大力吸取国外城市群在工业化和城市化进程中的先进经验，同时，也要注意吸取国外城市群发展中的负面教训，防止湖南的政治、经济、文化、人口以及社会资源和活动过度集中于长株潭城市群，严控出现地区间发展失衡以及差距过大的现象；另外，在建设过程中，要秉承提高人民生活质量和幸福程度的宗旨，绝不以牲牺人民生活水平来换取经济社会的发展，严防在“两型”社会建设中出现经济资源的巨大浪费和环境的过度破坏。