中美两国养老保险技术机制运用比较研究

吴君槐

〔摘要〕 本文通过对中美两国养老金发放公式、养老金受领资格、退休年龄设计及退休后兼职工作收入核冲减设计等方面的对比，发现美国的养老保险与福利一体化运作理念、公平与效率兼顾理念、以家庭为单位的管理理念、劳动收入的激励理念是通过技术设计贯穿于社会保障制度的各个环节的，而我国养老保险在技术机制运用方面还不够成熟，有改进的空间。为此，笔者对中国养老保险的月基本养老金计算公式和养老金受领资格的精细化管理提出了相应建议。

〔关键词〕 社会保障；养老保险；技术机制

〔中图分类号〕C913.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2009）01－0103－05

美国的社会保障制度体系考虑一体化运作，从整体布局，功能互补，收支相衡，其保险和福利是一个收入从低到高的连续体，不能随意分割。其核心制度老年、遗属、伤残和医疗保险计划(通常称为OASDHI )的运用尤为成功，不但使资金收大于支，年年盈余，而且实现了反贫困、公平与效率兼顾、家庭保护、劳动收入激励的目标理念。这些成功得益于其养老保险技术机制的巧妙运用。

一、中美两国养老保险制度技术设计运用对比

目前大多数国家都面临养老金入不敷出的困境，我国的养老保险也不例外，由于制度转型，现已出现个人账户空账化的局面。据测算，美国由于人口老龄化、赡养率下降等原因,在其他社会经济因素不变的条件下,社会保障(主要指OASDHI,下同)基金要到2017年才会出现赤字，到2041年才会枯竭。^〔1〕尽管如此，美国的社会保障署还是连续发出预警说，牵动了社会保障的改革。^〔2〕这种前瞻性和忧患意识使得养老保险金一直处于盈余状态，促进了美国资本市场的兴起。本部分从养老金筹资、发放、受领等各个环节进行中美养老保险技术机制设计对比。

（一） 养老金筹资的技术设计对比

美国养老金筹资的巧妙之处在于其技术机制的运用，其技术设计渗透了美国的文化、美国人的价值取向，也蕴涵着务实的精神。从美国基本保险数(Primary Insurance Amount,PIA)发放的具体计算公式可窥见一斑，具体如下：

PIA=90％×(AIME ≤$612)+32％×($612＜AIME≤$3689)+15％×(AIME>$3689)

由上式可见，美国养老金发放公式既注重公平与效率的相互妥协，有利于资金的积累，又实现了政府收入分配中的调节职能，达到反贫困的目标。对于具有不同收入的养老保险者，PIA的替代率是不同的。对于低工资收入者，PIA的替代率非常高，达到90％，而随着工资的不断提高，PIA的替代率下降得非常快。这种技术设计使得AIME ≤$612的低收入的劳动者能满足基本生活需要，达到反贫困的目的，而对高收入群体替代率大幅降低，达到收入调节的目的，体现二次分配的相对公平。但高收入者的最终绝对领取值高于低收入者，兼顾了效率的原则。此外，由于美国缴纳社会保障资金的应税收入设置了高限，每年随平均收入的变化而调整，超出部分不再计入应税收入范围^〔3〕，这使得高收入人群的替代率不会无限降低。多重技术设计的共同使用实现了高、低收入不同人群其交税义务与领取权利的统一，有效地避免了逃税、漏税，促进了资金的积累。

而我国的养老保险制度由于起步较晚，养老金的发放公式进行了多次完善，但在公平与效率的统一、缴费义务与领取权利统一方面的设计仍是有所欠缺的。

1997年前，

月基本养老金＝社会性养老金＋缴费性养老金

＝退休上年月社会平均工资×（15%～25%）+指数化月平均工资×1%×缴费年限

此公式中，我国月基本养老金的发放前一部分是以退休上年月社会平均工资为准，与原来的缴费多少完全无关，这使得前半部分没有公平与效率统一的导向，反倒是平均主义色彩浓厚；后一部分，虽与缴费年限挂钩，但与缴费多少仍然没有关系。缴费义务与领取权利没有实现统一，这使得企业乐意压低工资总额，使得我国养老保险的筹资产生了少缴、漏缴的现象。

1997年后，公式稍有改变：

月基本养老金＝基础性养老金＋个人账户养老金

＝退休上年月社会平均工资×20%＋本人账户储存额/120

前一部分与上式几乎相同，只是平均了替代率，而后一部分引入了个人账户，具有产权的意义，也就具有了一定的效率导向。但由于技术设计的忽略，个人账户储存额除以120，意味着储存额在10年消耗完，如果退休后工作年限多于10年，养老金替代率下降，如果不下降，国家将面临巨大的资金缺口。

有鉴于此，2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》对“新人”[注：关于“新人”、“中人”和“老人”是有其相应的定义的。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）实施后参加工作的参保人员属于“新人”；国发〔1997〕26号文件实施前参加工作、本决定实施后退休的参保人员属于“中人”；本决定实施前已经离退休的参保人员属于老人。“新人”、“中人”和“老人”的养老金发放待遇不同。除上式外，对“中人”的基本养老金发放增加过渡性养老金，“老人”不变，随基本养老金的调整增加养老保险待遇。]基本养老金的发放公式修改为：

基本养老金=基础养老金+个人账户养老金

= (地方社会月平均工资+个人指数化月平均缴费工资)/ 2×缴费年限%(可能含视同缴费年限) ＋个人账户储存额/计发月数

这个公式吸取了前两个公式的优点，个人账户储存额和个人指数月平均缴费工资的计入，加强了效率导向，也在逐步实现缴费义务与领取权利的统一。但个人账户储存额在基本养老保险中的设计，使其产权的实行变得不清晰。按产权的理解来说，个人账户储存额如果没有发放完毕，其本金、投资收入和利息收入应该可以得到继承。但为了体现调剂功能，其个人账户储存额的投资部分和利息收入被归入统筹部分，不可继承。同时，也使企业年金、个人养老保险的多层次保险变得不够清晰，不能体现出明显的层次上的接续性。

个人指数月平均缴费工资的计算较为繁琐，虽在一定程度上引导缴费的增加，但地方社会月平均工资和个人指数月平均缴费工资共同为基数，又减弱了其影响；指数化月平均工资对于工作地点不变的劳动者来说，当其不缴费时，基本养老金工资的发放会受一定的影响，但对于工作地点变动的劳动者其缴费指数的计算却未做出明确规定，其日后养老金指数化计算的准确性又不得而知，这似乎又不利于人员流动。同时，指数的计算是以社平工资为基准的，就使得弹性就业人员的高收入难以超过2，这不利于弥补弹性化就业人员工资收入低或偶尔失业的指数下降。

由此可见，我国的养老保险制度计算公式并不比美国的养老保险计算公式简单，但在目标导向和目标实现上却弱于后者。

（二） 养老金受领的技术管理对比

第一，两国养老金受益人群覆盖面设计不同。美国基本养老金的发放能达到反贫困的目的，除了低收入者替代率高外，还在于其受益者众。由于美国的基本养老保险是捆绑式复合养老保险计划，其受益主体包括了退休工作者及其连带受益者、伤残或丧失工作能力者及其连带受益者、受益者遗属。[注：连带受益者包括年龄在16岁以下或残疾小孩的退休者配偶；受益者遗属包括：年龄在18岁以下的孩子；年龄在60岁以上仍健在的配偶；有年龄不满16岁或残疾小孩的、年龄在60岁以下的配偶；身体存在残疾的配偶，仍存在供养义务的年龄在62岁以上的父母。]这些人群多是易贫困人群，受益面的扩大意味着贫困人群的减少。但受益面众的OASDHI计划，是以家庭为单位发放的。既体现对家庭亲情的照顾，又对其发放总量进行一定的限制。每个受领者应得的养老金不得超过法定上限，每个家庭领取的养老金上限一般取决于受领者的基本保险金额。就养老金和抚恤赡养福利而言，一个家庭每月可得到的最高福利金额介于受领者的基本保险金额的150%－188%之间。^〔4〕一般而言，如果一个受领者有两个或两个以上的受惠者的话，其家庭福利总额就会受到家庭福利上限的限制。

相比较而言，我国基本养老金的发放受益面相对较窄，约束少。我国养老保险受益人群多是城镇职工基本养老保险参加者，广大农村地区及其他未纳入参保对象的人员是被排除在外的。养老金的发放替代率高，虽考虑了家属的生活需要，但未对总量进行控制。对受益者遗属的关注多是通过其他辅助政策进行的，这使得受益者生前死后，其遗属生活水平波动大。这导致了一些其他扩散效应。如离休人员医疗费用控制难问题。由于离休人员的保障水平高，他的存活可以大大增加家庭收入，所以其家属只要患者有微弱的生存希望，就绝不放弃抢救，即使是治疗费用极其昂贵，也不惜代价维持其生命。

第二，中美两国受益资格的设计是不同的，美国受益资格要求高，但设计弹性化，我国受益资格要求低，但弹性度也低。美国领取全额养老金需要获得40个资格分。如果开始领取养老金时的资格分不足40分，领取的养老金将按比例减少。一个资格分对应于一定的年收入，标准主要根据当年的全国平均劳动收入确定，并随平均收入的提高而调整。参加者1年最多可获得4个资格分。如2001年获得一个资格分需要年收入为 830美元，一个工人年收入达到3320美元，就可获得4个资格分，但超出部分不再计算资格分。^〔5〕这种设计对于收入不稳定的人群最为有利，鼓励其收入高时多缴费，多获得积分，当收入低时或没有收入时，不会影响总积分，具有一定的弹性，但限制了特别高收入群体的积分。

而我国基本养老金的受益资格设计门槛较低。我国《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（简称《决定》）中规定了养老金的计发办法。参加工作的职工，个人缴费年限累计满15年的，退休后按月发给基本养老金。同时规定，本《决定》实施前参加工作、实施后退休且个人缴费和视同缴费年限累计满15年的人员，按照新老办法平衡衔接、待遇水平基本平衡等原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上再确定过渡性养老金，过渡性养老金从养老保险基金中解决。由于个人指数月平均缴费工资的计算较为复杂，宣传不到位，所以大多数人认可缴费年限设计为15年，故而许多35岁以前的年轻人对于参保缴费毫不积极，而老年人则选择在临近退休年龄累加缴纳。这使得养老基金的收支波动起伏大，不利于养老基金的保值增值，同时导致吸纳年轻人就业和老年人就业的企业负担不一。

第三，中美两国养老金与福利受益资格的关联度不同，美国关联度紧，我国则关联度松。在美国，有近期受保、完全受保和伤残受保三种受保地位。不同的津贴要求领取人具有不同的受保地位，即资格条件。其受保地位的获得是由易到难，[注：近期受保地位比较容易获得，在死亡、伤残或退休的那个季度以前的13个季度中有6个付款季度即可。后面两种的受保地位，难度系数逐渐加大。为了获得完全受保地位，一个人通常必须在1950年以后的每一年(或21岁以后的每一年)以及在死亡、伤残或62岁这三种情况先出现的那一年以前，至少每年有—个付款季度。至少需要6个，最多需要40个付款季度。]而一旦获得了退休津贴的完全受保地位，它将终生有效，受保者不需要再工作。这种永久性的完全受保地位只与获得津贴的资格有关，而与津贴的数额无关。这种技术机制的运用使得1990年1月满65岁退休的人，退休津贴最少的只有几美元，最多的(名义数额)每月可达975美元。但人们仍不会放弃对养老保险的缴费，因为其他福利计划是与受保地位相捆扎的。如工作中可能遇到伤残，但伤残受保地位则既须获得完全受保地位，又必须符合伤残受保的其他条件。如果放弃完全受保地位，就意味着丧失了伤残受保地位。而伤残受保不但为伤残人员提供了极为丰厚的伤残津贴，而且提供州所在职业恢复机构恢复正常生活的培训服务。除此以外，美国养老金遗属发放，也要求原有受领者具备全额受领资格。诸多福利与受保地位相关联的设计，使得人们更加注重受保地位的获得。这也减少了养老保险的漏缴。

而我国对养老金受领资格和以家庭为单位发放控制的忽视已经引发了一些负面效应。首先，养老金受领资格没有与家庭福利挂钩，人们对现阶段养老保险缴费的关注进一步降低；其次，在社会救助中出现了工作的劳动者收入低于不工作的劳动者的怪现象。我国目前社会救助没有对家庭原有成员养老保险缴费资格条件进行评估，而是对生活条件进行评估，一旦获得社会救助地位，其他救助资格相应享有，如医疗救助、营养补助等，这就使得工作时缴费义务与社会福利的享有权利完全脱节。

(三）法定退休年龄及退休后兼职工作人员退休金发放的技术设计对比

为了避免养老金入不敷出，平息提高退休年龄引起的公愤，美国在提高法定退休年龄上的做法颇有意思。

首先，美国采用的是微幅调整缓慢提高退休年龄的办法。即在每年规定的基准年限上增加两个月的服务年限，以此类推。这种设计方式使得部分人群尽管心里不情愿，也能够接受；而且规定的基准年限上增加两个月的服务年限，初始波及的人群少，调整相对容易；而后采取每年在基准年限上累加两个月的办法产生了一种平稳递进，容易让人们自觉产生自己的退休年限将要推迟的心理预期，后期阻抗的心理力量自然减弱。

其次，一方面以提高养老金收益的方式，鼓励未达70岁的劳动者在法定退休年龄后继续参加工作。退休每推迟1年所获得的养老保障收益增加情况如表1所示，但这种收益的增长截止至劳动者69岁。

另一方面对于退休后继续兼职工作的老年人实行工作收入核冲减制度。[注：年龄在62-69岁的退休人员核冲减制度分年龄阶段呈不同比例冲减，年龄在65－69 岁，年工作收入超过 1.35万美元的部分，每 3美元收入冲减 1 美元养老金，2002年以后该年龄段的收入冲减标准提高到3万美元；年龄在65岁以下者，年工作收入超过 8640美元的部分，每2美元收入冲减 1美元的养老金。]年龄在70岁以上的退休人员再工作，不实行收入核冲减,领取全部应得养老金。养老金收益增加奖励与收入核冲减制度的同时实施，保证了制度的公平性和平稳运行性。由于退休人员占用其他人员的工作机会，获得了双份收入，实行收入核冲减制度减少了养老金的支出，相当于这部分人员为养老保险缴了费，但其未来养老金并没有获得增长，这不会使到达退休年龄仍在工作的人群产生心理不平衡，此外收入核冲减是按年龄阶段按比例冲减的，仍保证了劳动者收入的增加，即多劳多得，有利于其晚年体面的生活。

最后，惩罚提前退休者。根据美国政府目前的规定，提前退休计划从62岁起开始实施而不论个人出生年份。提前退休36个月之内的，养老金受益者所能获得的收益水平将每个百分点减少5/9；一旦超过36个月，每个月将再就每个百分点减少5／12。因此，以—个提前48个月退休的个人为例，其养老金收益的减少幅度为36％的5/9及12％的5/12,共计25％。^〔6〕而这种减少后的收益水平将作为其整个退休阶段的养老金部分。这相当于是对懒人的一种惩罚，退休越早，惩罚越重。惩罚和鼓励相互结合，促进老年劳动者参与工作的积极性。

尽管目前各国总的趋势是退休年龄推迟，而且退休金额与退休年龄密切相关。但由于我国就业压力与养老金入不敷出的并存，使得我国法定退休年龄比其他国家更早。我国的法定退休年龄男性干部为60岁，女性干部为55岁。如果是工人，则退休年龄再提前5年；如果是内退的话，则只要45岁就够了。这不但造成了人力资本的浪费，而且降低了人们对退休年龄的预期。

而且由于我国对于退休后兼职人员并未实行收入核冲减，这就使得许多工人一方面拿内退工资，另一方面拿兼职工资。一方面减少养老金的缴纳，另一方面增加养老金的支出，同时就业岗位并未让出，新人并未获得更多的就业机会。如果在未来的日子我国仍采用目前的做法，而不采用改变人们提高退休年龄的心理预期制度设计，到了问题积重难返之际，政策的实施将会面临更大的困难。

二、中美养老保险技术设计产生的原因分析

中美两国在养老保险技术设计上的差异，既与原有的文化理念密切相关，又与本国的国情相关。

首先，美国是一个崇尚自由和个人奋斗的国家，对养老保险的定位是“补缺”，除此之外的保险，是由企业年金和个人养老保险补充的。所以在目标定位上多关注因能力丧失而陷入低收入的群体，在制度设计上关注公平与效率的统一。而中国的传统文化是“不患寡而患不均”，故在制度设计上注重取向公平，较为忽略效率。但市场经济的效率导向，使得两者之间产生冲突，并且没有得到更好的妥协。同时，在传统文化中，我国是“家”与“国”同构的，具有敬老尊老的传统，政府对国民的保护如同家长爱护子女，这从我国养老保险提供的替代率高可以体现出来。但政府在提供福利时是比较保守的，而是将更多的责任转嫁给个人、家庭、单位和社会。这主要是因为在中国传统的价值观中，从政府那里获取福利从来不认为是公民应该享受的权利，政府保障民众的生活和社会安宁只是履行一种道德义务，这使得政府在福利提供时打了折扣。但尽管政府对以家庭为本位的制度保障产生了缺失，但以“家”为核心的亲情所产生的力量，促使其主动地进行相互帮助，主动地去应对困难，进而在一定程度上化解了遗属福利的快速下降。

其次,与美国相比，我国养老保险制度设计起步较晚，养老保险体系的设计尚不能苛求其完美。一方面是工作人员尚未意识到技术机制运用的重要性，另一方面则受制于人力、物力。因为任何事物的发展都有其利弊两面，美国养老保险技术机制的运用成功地实现其保险与福利的一体化运作、公平与效率兼顾、劳动收入激励以及家庭单位管理理念，但也带来了高昂的管理成本。故而通过合理而巧妙的技术运用实现养老保险制度所需达成的目标，是我们所应追求的。

最后，国情的差异性。美国是发达国家，经济实力雄厚，相比较而言，我国尚处于发展中，经济基础薄弱，而且我国的老龄化严重与就业压力大相叠加。这些问题的同时存在，导致我国养老保险技术设计更为困难。

三、美国养老保险技术运行机制对我国的借鉴

尽管中美两国在文化和国情上存在诸多差异，但美国养老保险通过技术机制的使用，使各个制度之间环环相扣，相互协调，并通过技术机制的运用，使问题细化，及早发现新问题，及早预防的做法仍是值得我们借鉴的。为此笔者建议我国的养老保险制度设计可尝试着将养老保险理念贯穿于制度设计中，尝试更精细化的管理。

第一，改变现行的月基本养老金公式。考虑在月基本养老金的发放公式中，将历年缴纳的工资划分为高、中、低三档。低档工资可以社会救济金的发放为标准，中档以社会平均工资为准，高档工资可以高收入人群的平均工资为准。低档工资的替代率可以高些，中高档工资的替代率则递减。或是将历年缴纳的养老保险费指数化，划分为三个不同的指数，每年的第一个指数之间可以累加，第二个和第三个指数之间也可以累加，但不可以互加。累加后的第一个指数（即大家同是低工资那档）采用高替代率，第二个指数替代率递减，第三个指数递减幅度大于第二个。

第二，注重养老金领取资格的制度改进。采用高中低档缴费，可以设置一定的资格条件，这种资格条件既可以是各指数相加的累积，这种指数累加可以避免弹性就业工人就业不稳定而影响退休收入；也可以简化，如将现行的缴费年限（含视同缴费年限）累计满15年即可享受养老金的领取条件适当延长，将基础养老金的发放以缴费15年为调档转折点。即将现行的基本养老金公式改为：

基本养老金=基础养老金+个人账户养老金

＝前15年的基础养老金×M%＋第16年后的基础养老金×［M ＋（N－15）×2］% ＋个人账户储存额/计发月数

这样的改革方法可以减少一部分人群只交15年就不再交的概率，又有一定的激励作用，随着缴费年限的增加养老金增加更快，这样可以鼓励人们积极参与工作，积极缴费，为未来养老做准备。

除此以外，也可借鉴美国养老金的办法，将缴纳的养老金基数按最低工资、社会平均工资、指数化工资三个节段点选择不同的替代率。

基本养老金=基础养老金+个人账户养老金

=A1（最低社会工资部分）×缴费年限%(可能含视同缴费年限) ×L%+N％×A2（社会平均工资－最低工资部分）×缴费年限%(可能含视同缴费年限)+M％×（实际缴费工资-社会平均工资）×缴费年限%(可能含视同缴费年限)＋个人账户储存额/计发月数

L、N、M的高低由精算决定，但应该是由高到低速减的，这种养老金的发放方法是兼顾效率和公平，又鼓励人们按实际工资缴费。

第三，社会福利发放金额的高低与养老保险的受领资格挂钩，如果没有受领资格的，则相应降低其福利水平或与福利配套的项目。对福利资金总额的限度以家庭计算，以避免产生奖懒罚勤的不良效应。

第四，弹性退休不失为一种策略。我国在就业和退休基金储存都存在压力的情况下，更应该细化退休方案。美国在退休年龄的提前和推后的设计中，遵循循序渐进的思维，波动幅度小，弹性大。这种设计思路增加了群众的心理承受能力，引导了人们认知的改变，有利于方案的平稳运行。我国如果采用弹性退休年龄，则既可以对未来提高退休年龄有一个引导作用，又可以避免未来大幅度提高退休年龄所引起的人们强烈的不满。

总之，有效利用和借鉴他国养老保障中的技术机制，可对我国养老保险制度建设起到防范和引导作用。

〔参考文献〕

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〔5〕杨冠琼主编.当代美国社会保障制度〔M〕.法律出版社,2001.21-24.

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（责任编辑：何 频）