深化改革须从权力主导转向依法推进

侯水平

〔摘要〕 过去30年我国进行的改革是权力主导型改革。在特定历史条件下一段时间采取权力主导方式不仅必要，甚至别无选择。但是，改革开放进行到今天，内外经济社会等环境都发生了深刻变化，随着改革的深入，权力主导的弊端和不适应问题也日益暴露了出来。为了深化改革，必须从权力主导转向依法推进，这是改革自身的发展规律使然。市场经济体制的确立、多种所有制形式并存和利益关系多元化格局的形成、“单位人”向“社会人”转变、政府体制改革滞后、改革进入攻坚阶段、参与经济全球化和社会主义法律体系不断完善都要求深化改革由权力主导转向依法推进；更需要从治国方略的高度看这一问题，依法治国也包括依法推进改革。

〔关键词〕 改革开放；权力主导方式；依法推进方式

〔中图分类号〕D621 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2009）01－0031－05

在纪念改革开放30周年之际，我们为已取得的巨大成就而自豪的同时，也不得不面对一系列新的问题、矛盾和严峻挑战，认真思考继续深化改革的方向和路径。

过去30年我国进行的改革是权力主导型改革。权力主导型改革的特点主要是：重大改革事项由政府决策并直接组织实施；相关举措通过发文件和领导讲话的方式推出并落实；权力部门掌控着全社会大部分的公共资源并以行政方式分配①。[注：据专家分析，经过30年的改革开放，权力部门仍掌控着全社会63.86%的公共资源并以行政方式分配。参见伏玉林《减少权力对经济的过度干预与控制》，《学习时报》第454期。]

改革开放是在“文化大革命”结束不久，面对“十年浩劫”使国民经济濒临崩溃的严峻现实，党和人民痛定思痛，总结教训，寻求富民强国出路所做出的历史性选择。人类历史上任何一次经济社会改革（变革），要解决的问题往往也就是其应正视的社会现实和无法回避的制约因素，这三者相互交织一起构成了改革（变革）所处的特定的经济社会历史背景。我国改革开放也不例外，其艰难起步的特定背景是：在长期“左”的意识形态支配下，国家实行单一公有制基础上的计划经济体制，这是权力主导型改革的经济制度基础；企事业单位几乎都是政府的附属机构，单位社会和人身依附构成基本的社会组织形态，这是权力主导型改革的社会组织基础；党政不分，政治体制、经济体制、行政体制、社会体制等一体化，集权是权力主导型改革的政治体制基础；长期闭关锁国，对外几乎完全隔绝，我国经济在与国际市场隔绝的环境下孤立运行，这是权力主导型改革的国际环境；由于文化大革命公然砸烂公、检、法，停办法律院校，“无法无天”，是权力主导型改革的法制环境。虽然群众的愿望和来自民间的力量为改革开放提供了民意基础，但在改革开放初期，由于体制和观念等方面的原因，民间的推动不具有合法性，安徽省凤阳县小岗村18位村民当年按下红手印秘密签订“大包干”契约就是例证；更不具有组织的资源和力量，因为全社会几乎是一个统一严密的行政体系，不存在任何哪怕是名义上的民间组织。在这样特定历史条件下进行改革，采取权力主导方式不仅必要，甚至别无选择，改革开放30年取得的举世公认的巨大成就也用事实证明了权力主导型改革在过去30年存在的合理性。

但是，过去的合理并不意味着今天也正确，改革开放进行到今天，内外经济社会环境等都发生了深刻变化，随着改革的深入，权力主导型改革的弊端和不适应的问题也日益暴露了出来：其无法解决权力构架本身需要通过改革解决的问题；导致权力寻租的普遍性；没有法制基础和群众的主体性参与，一些改革措施的正义性与合法性时时受到质疑。在这种情况下再依靠权力主导推进改革，即使仍有可能，也必然会事倍功半。后面的分析还将进一步表明，各级政府权力部门实际上已必须面对改革角色的转换问题了。为了深化改革，我们必须循着改革的逻辑，寻找新的导向系统和动力资源，也就是必须从权力主导转向依法推进。

这样讲绝非是出于笔者或任何其他人的个人意愿，而是改革自身的发展规律使然。

1．市场经济体制的确立要求深化改革由权力主导转向依法推进

计划经济体制被打破、社会主义市场经济体制得以确立，是30年改革开放所取得的最重要的制度突破和成就。虽然新体制还远未达到完善的程度，但不可否认的是，今天在资源配置和社会经济活动的组织方面，市场这只“看不见的手”发挥着越来越重要的作用。计划经济体制的弊端无疑是改革所要解决的问题，但在过去很长一段时间特别是改革初期，计划经济也是政府推动改革的制度资源。当计划经济体制在相当程度上被打破之后，政府已很难也不应再主要通过计划手段调动和配置改革所需要的经济社会资源，而市场经济体制的确立对政府行为方式也必然会提出与之相适应的与计划经济时代迥然不同的新要求。实际上，只要我们留心一下就会发现，改革开放以来，特别是我国加入WTO以来，政府在组织经济活动中虽仍然扮演着十分重要的角色，但其发挥作用的形式已经悄然地发生变化。市场经济实质上也是法制经济，在发生了这样带有根本性的经济体制变革后，只有依法进行，才能从制度上保障市场配置资源的基础性作用和发展方式的尽快转变，才能推进改革不断深化。

2．多种所有制形式并存和利益关系多元化格局的形成要求深化改革由权力主导转向依法推进

改革开放30年，我国经济已由单一的公有制发展为多种所有制形式并存。在单一公有制经济条件下，政府代表国家、实质上也是代表全民行使所有权，政府所实施的改革主要是针对国有等公有制经济，无论是扩大企业自主权，还是赋予企业法人资格，建立现代企业制度，都不会存在太大的产权法律关系上的障碍，自然权力主导的改革几乎可以畅通无阻。但在多种所有制形式并存的条件下，情况就不同了，政府必须依法保护非公有制等产权关系，对其进行任何改革都须以不侵犯多种所有制形式下的产权为前提。

与计划经济相伴随的是，改革开放以前乃至改革开放之初，社会财富是以近乎平均的方式在全体成员中分配（当然是分割为城乡两个有明确界限的群体），社会利益关系单纯，利益指向没有太大的分歧。当时的主要矛盾和弊端是源于政府管得过细太死，通过“放权让利”几乎就可以使全体人民普遍受益。改革开放30年，在社会与公民个人家庭财富增加的同时，平均主义被打破，分配方式也呈现出按劳分配与按生产要素分配相结合的多样化特点。所有制形式多元化和分配方式多样化，导致公民财产和社会群体利益关系呈现出复杂的多元格局，并出现了贫富差距，使我国的社会结构和各阶层的利益关系产生分化。目前这种分化仍在继续。

当社会群体利益关系出现分化时，任何一项改革措施，都很难像改革初期那样，使社会各阶层普遍受益。这时改革每向前推进一步，特别是一些关键环节，都会涉及社会群体利益关系的调整，改革的措施处理不好就可能在利益关系上不适当地向某一群体倾斜，而改革的成本却可能由另外的一些群体承担，使各阶层朝着不利于社会和谐的方向发展。很多群体性事件都是源于不能够妥善协调和处理好各方面的利益关系，特别是一些政府官员屁股坐在既得利益边导致的，云南“孟连事件”就是这方面的典型。这时就需要借助法律界定公共权力与公民个人权利和自由的界限，协调社会各阶层利益关系，建立保障社会公平正义的体制机制。

多种所有制形式的出现和分配方式的多样化，不仅使社会各阶层的利益关系产生分化，也会对公众与政府的关系产生影响。其结果是：（1）政府所代表的国家利益与不同社会群体利益在根本一致的前提下出现了不一致性。这就提出了如何处理好政府（国家）利益与社会公众的多元利益关系的问题。（2）国家不再是公民财产收入和社会保障等利益的唯一来源，对相当多在非公有制经济组织从业的人来说，甚至不再是其主要来源。这一变化将使政府从经济上影响社会成员的范式由计划经济时代的单一走向多样，而总的趋势是行政行为对社会公众的经济影响力在很大程度上被弱化，这将动摇传统的行政权威。一些地方政府没有意识到这一点，仍然迷信过去习惯了的全部经济资源都掌握在政府手里时的行为方式，其处理不好与不同社会群体之间的关系就在预料之中。

在所有制形式多元化和分配形式多样化背景下，需要扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义。在这种情况下推进改革只有依法进行，才能保障决策程序的正当性以及确保利益相关者都能参与决策程序，从而彰显改革的正义性、权威性和感召力。

3．“单位人”向“社会人”转变要求深化改革由权力主导转向依法推进

30年改革开放，其影响不只是在经济领域，我国的政治、社会等生活领域也发生了许多深刻的变化。所有制形式的多元化为解体以政企不分为纽带构成的“单位社会”准备了经济基础；企业、住房和社会保障制度等的配套改革以及新型社区的建立，则提供了与市场经济相适应的其他社会组织替代形式，从而使职工和企业的关系简化为唯一的劳动就业关系，“单位人”转变为“社会人”，其实质是以个人为社会基本单元取代了以单位为基本社会单元。加上我国进入新世纪以来，各种行业协会、农民专业合作组织、民间社会团体和其他各种形式的非政府组织（NGO）不断涌现，使公众在与政府的行政组织关系之外有了其他形式丰富多彩的组织归属。各种组织都会通过不同方式向政府和社会表达自己的意愿，其结果是促进了公民意识和民主参与意识的增强，政府不能再简单地通过行政命令与他们打交道，而是必须依法处理与他们的关系。这种局面的形成，不只是给政府管理工作增加了复杂性，其积极意义在于，由于非政府组织逐渐承担起大量社会职能和社会责任参与社会治理，减轻了政府社会管理的负担，也为推动改革提供了有组织的可以借助的群众力量。“当以单位制为社会基本单元转向以个人为社会基本单元的情况下，社会经济就从权力体制下解脱出来，各种社会组织都有了自主性和能动性，它们的角色不再是权力体制上的一环。”^〔1〕这时，不依靠法制，就无法协调各种组织和个人的利益诉求和推进改革所必要的秩序，更不能确保从权力体制解脱出来的经济和社会的合理运行。

4．政府体制改革滞后要求深化改革由权力主导转向依法推进

计划经济时代的政府是全能的，一身肩负着行政、经济和社会管理等多重职能，这种状况无论是在观念上还是在体制上都延伸到了改革开放之后，其表现形式是政府通过行政手段和方式直接组织指挥包括宏观和微观领域的改革活动，在许多问题上具有很大的自由裁量权。回顾过去30年改革的实践，政府不仅直接组织国有企业和农村改革，还是招商引资、企业兼并、破产、中小企业拍卖、土地拍卖、甚至还是企业利润增长的主体和直接责任者，房屋拆迁也都是由政府直接实施，可以说政府既是规则的制定者又是裁判员，又是运动员。在这种情况下，工人下岗，集资户被骗，拆迁户与房地产商发生纠纷等都要直接找政府，政府成了公众利益关系的对立面，各种复杂矛盾的焦点。这种体制也成为官员寻租的制度温床，与土地使用权转让和企业改制等相关的贪污受贿案件始终占据官员腐败案件的大部分的现象很大程度上都与此有关。实践证明，权力主导改革必然强化权力化的经济和社会体制，这与社会主义市场经济体制和公民社会的构建是相悖的。如果公民和企业等仍然依靠对行政部门的依附来获取政治、经济、社会等各种资源，则社会主义市场经济体制的建立就不可能完成。无论是理论还是实践都表明，这种做法再也行不通了，必须加以调整。 过去30年的改革不仅是以经济体制改革的名义实质上也主要是在经济领域进行的，尽管随着经济体制改革的深入，机构臃肿和低效、行政体制与市场经济发展不相适应的问题越来越突出，但由于改革的推动力量主要来自政府，加上改革的组织体制等方面的原因，政府体制改革始终没有大的突破，在这方面唯一有价值的遗产是几次不成功的政府精简机构的教训。广受非议的行业垄断和行政垄断等，就与政企关系与市场经济的要求还不完全相符有关。还有一个不可忽略的现象是：由于政治体制改革滞后，一些（不幸的是并非个别）基层政府脱离群众、失去群众信任和支持的问题也日益暴露了出来，这些问题本身需要通过改革加以解决。党的17大报告明确指出，政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。并要求加快行政管理体制改革，建设服务型政府。强调行政管理体制改革是深化改革的重要环节。^〔2〕为了深化改革，下一步改革的重点，必然会由改革经济体制转向改革政府体制，也就是说，会越来越触及到权力本身，在一定程度上对权力实现制度化的制约，这将使政府由改革的推动者向改革的对象转变。这就要求我们必须寻求新的改革动力和组织资源，法治为我们提供了现实的选择。

这样讲，并不是要求政府退出改革领域，也不是剥夺政府权力，而是给权力套上法治的“笼头”，使政府在法治的轨道上扮演好适当的角色，从主导改革转变为服务改革，配合改革，改革自身。政府改革的方向是建设服务型政府，服务型政府应是有限政府，也就是说首先应是依法行政的政府，最高的境界是实现法治政府。由此可见，实现权力主导型改革向依法推进转变，也是政府自身改革的需要，是实现建设法治政府的目标的需要。[注：①2004年3月，国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》，提出“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”党十七大报告提出了建设服务型政府的要求。]

5．改革进入攻坚阶段面对的问题复杂化要求深化改革由权力主导转向依法推进

由于我国改革采取的是“摸着石头过河”，其领域的选择是先易后难，许多硬骨头留在了后面。还应看到，改革在解决旧矛盾的同时，也必然会产生一些新的矛盾。党的17届3中全会指出，我国城乡二元结构造成的深层次矛盾突出。^〔3〕吴敬琏认为，我国改革面临严峻的挑战：“经济发展模式并未改变，中国面临经济深层结构内外失衡、资源短缺、环境恶化、贫富差距拉大和腐败蔓延等多重挑战。”^〔4〕

如前所述，实施改革开放后比较长的一段时间里，以放权让利为主要特征的任何一项改革措施，几乎都可以使所有的社会成员受益。那样的情形已成过去。今天，改革面临的对象、任务和环境都发生了很大的变化，不可避免地要对既存利益关系重新调整，即使一项措施能使大多数人受益，或最终使人民群众都受益，也很可能会使一些人的既得利益或眼前利益受损。如果侵犯了人民群众的正当利益，就会引起群众的不满。如果触犯的既得利益者已经形成了一个群体或集团，为了维护其既得利益他们可能针对改革实施对抗行为，也可能会通过各种方式向权力机构渗透或采取其他方式，以影响改革的方向。

今天改革所面临的经济社会矛盾不仅越来越复杂，也越来越尖锐。与非利益相关者的冲突几乎成了今天群体性事件的常态。其实非利益相关只是表面，本质上还是利益冲突，相对于直接的利益冲突，“非利益相关者”的冲突是深层次的社会冲突，是最大的利益冲突。因为非利益相关者冲突的出现，民族问题，腐败问题，贫富差距，甚至一般的社会治安问题，都可能引发出连锁反应，酿成大事件，任何一个局部的问题都可能扩展成全局性的问题。人们对于医疗、住房、教育等领域改革措施的不满，有可能发展成改革的合法性危机。

上述各种复杂的过去积累起来的问题和新出现的矛盾，不是一个简单地继续深化经济体制改革就能解决的。如何协调好不同社会群体之间的利益关系，就成了改革能否顺利推进的关键。继续沿用原来的思维和方法，可能都不会是很有效的，因为今天所遇到的新旧矛盾相互交织在一起形成的问题与过去采取的改革措施虽不一定具有因果关系，但绝不能说没有任何关联。为了解决这些问题和矛盾，改革需要从经济领域扩展到其他领域，由单一转向综合。如果没有法治协调各种改革举措、平衡政府与不同利益群体以及各种社会群体之间的关系，如果不注重用法律手段调节经济社会关系，解决改革发展中的深层次问题，还是仅仅通过政府自身来应对，将会有很大的难度。要是连起码的社会和谐稳定都无法保证，则更谈不上继续推进改革。党的17届3中全会在提出着力解决“三农”问题，推动城乡统筹发展时，反复强调要切实保障农民权益，强化农村发展制度保障。并具体指出要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度、完善农业支持保护制度、建立现代农村金融制度、建立促进城乡经济社会发展一体化制度、健全农村民主管理制度。这实际上是对依法推进农村改革深化提出了要求并指明了方向。^〔5〕

6．参与经济全球化的进程要求深化改革由权力主导转向依法推进

改革和开放是相互联系不可分离的推动我国经济社会发展和进步的两个发动机。改革不断向前推进的同时，我国也越来越密切地参与到全球化的进程，加入WTO不仅使对外开放也必然使改革具有了来自国际社会的制度性要求。我们必须按照经济全球化，特别是WTO等国际贸易规则来规范政府与市场的关系，从国务院到各级地方政府这些年在废止大量行政法规部门规章等方面所做的努力，很大程度上就是为了履行我国加入WTO所做的行政透明化和减少、规范行政审批事项的承诺。因此，在我国加入WTO更深层次地参与经济全球化的背景下，政府在实施行政行为，包括推动改革方面，也必须体现依法行政的理念。

7．社会主义法律体系不断完善要求深化改革由权力主导转向依法推进

社会主义市场经济体制初步确立的同时，相应的法律体系也被建立并逐渐完善，全国人大及其常委会制定的现行有效法律已达229件，国务院等制定的行政法规则数以千计。社会主义市场法律体系的确立，对政府依法行政的要求就不再是一种倡导性的口号，而是具有强制力的制度性约束，它必然要求政府尊重市场规律在法制的轨道处理其与市场和相关经济主体的关系。社会主义法律体系的不断完善一方面为我们继续推进改革提供了法制基础和法律资源，使我们有法可依，另一方面，法制统一的原则，任何政党和个人必须在宪法和法律的范围内活动的原则，也必然要求包括改革在内的一切国家和社会管理活动，都必须纳入宪法和法律的轨道。

除上述七方面的理由外，我们更需要从治国方略的高度看权力型改革须转向依法推进。党的十五大提出，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，^〔6〕十七大进一步要求全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益。^〔7〕依法治国也包括依法推进改革。依法治国与民主政治建设是相辅相成的，依法治国必然要求大力推进民主政治建设，民主政治建设取得的进展必然为依法治国基本方略的实施奠定坚实的社会基础。民主政治建设发展要求改革由权力主导向法治保障下的公民普遍参与转变，要求在没有政治权威的背景下，依靠制度保障与权力制衡的体制性改革促进中国特色社会主义制度的发展和完善。

党的领导对于改革开放的顺利进行和取得成功是实践一再证明必须坚持绝不可动摇的真理。实现由权力主导型改革向依法推进改革转变，坚持党对改革开放的领导是题中应有之意。要坚持党总揽全局、协调各方的原则，在党的领导下，协调各种社会力量，依法推进改革。但各级党组织也要随着改革的深化和形势的变化，不断改进领导改革的方式方法，增强对改革的领导力，要在引导改革的方向上发挥重大作用，避免那种把党组织作为行政机构承担没完没了的改革中的具体事务的做法。我们讲过去采取的是权力主导型改革，还包含了因党政不分，一些党组织的权力直接延伸到行政领域实际上直接行使行政权，采用与政府没有什么区别的行政手段和方法推进改革。那样的做法，表面看上去是加强党的领导，实际上使党陷于具体事务放弃对大方向大原则的把握和指引，从而削弱了党对改革的领导。邓小平说：“过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”^〔8〕这一问题也需要在深化改革中加以解决。

〔参考文献〕

〔1〕马翠军.行政改革的逻辑思考〔J〕.读书，2008,(4).

〔2〕〔7〕胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日报,2007-10-16.

〔3〕〔5〕中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议公报〔N〕.四川日报，2008-10-13.

〔4〕李德贵.改革开放30年综述〔J〕.现代农业科学，2008，(5):127-128.

〔6〕江泽民.高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日报，1997-09-13.

〔8〕邓小平文选：第2卷〔M〕.人民出版社，1994.329.

（责任编辑：石本惠）