网络舆情对政府管理的影响及其应对机制探讨

温淑春

摘要：随着互联网的飞速发展，网络舆情对于政府管理的影响日渐显现，正确应对网络舆情是政府公共管理的重要内容。网络舆情对政府管理具有正负两方面的作用。对此，应建立政府网络舆情工作机制、网络舆情引导机制、网络舆情预判预警机制、网络舆情危机处理机制和政府部门间协作交流机制。

关键词：网络舆情；政府管理；应对机制

中图分类号：C912.63

文献标识码：A

文章编号：1003—1502(2009)05—0103—05

社会发展已经进入网络时代，我们可以感受到网络正以惊人的速度渗透到我们生活的方方面面，在这样一种深刻的变革下，网络时代的鲜明特点和独有规律对政府管理也势必产生巨大的影响力。目前，我国政府职能正处于一个转型阶段，政府在公共管理中的一些传统思维模式和行为方式，使得作为社会公共管理主体的政府在应对和处置网络舆情形成的客观影响力方面常常显得较为被动，特别是无法妥善应对社会突发事件以及由此产生的网络舆情危机，影响了社会稳定和政府形象。因此，正确把握网络舆情与政府管理的关系，分析政府在处理网络舆情方面存在的主要问题，进而探讨政府对于网络舆情的应对机制，具有重要的现实意义。

一、网络舆情及其对政府管理的影响

近年来，中国互联网迎来了前所未有的新局面。首先，网民数量的大量增加和互联网普及率不断上升。中国互联网络信息中心的统计数据显示，我国的网民规模和宽带网民规模增长迅猛，互联网规模稳居世界第一位。截至2009年6月底，中国网民规模达到3．38亿，较2008年底增长13．4％，半年增长了4000万；而宽带网民规模则达到了3．2亿，占总网民数的94．7％，较2008年底上升了3．7个百分点。与网民规模持续增长相对应的，是中国互联网普及率的稳步提升，目前中国互联网普及率达到25．5％，保持平稳上升的态势；其次，网络搜索引擎快速发展，智能化搜索、社会化搜索、垂直搜索等成为新的亮点。再次，博客、播客、维客的发展，极大地影响了网络信息的生产方式，网络格局产生了深刻变化。最后，网络群组、网上虚拟社区等新兴领域，使网络用户得以全面体验虚拟信息生活、社会生活和物质生活的互动。网络以其公开、透明、快捷、影响面广的特性而获得了蓬勃发展，而在网络快速拓展的背后是互联网对社会发展产生的深层次影响，一个以互联网为基础的“虚拟社会”已初具规模并逐渐形成对社会管理的现实影响力，这为网络舆情的形成和传递创造了社会和技术层面的有利条件。

所谓网络舆情就是指在互联网上传播的公众对某一“焦点”、“热点”问题所表现出的有一定影响力、带有倾向性的意见或者言论的情况。但并不是所有的议论都能达到网络舆情的“规格”，议论借助网络虚拟空间，发表意见的网民达到适当的比例，才能构成网络舆情。网络舆情一定是现实社会中的某一热点问题或是某一现象引发网民的关注，在网络上出现网民的初步关注，之后借助网络的传播和放大作用，有更加多的网民利用各种网络传播方式(论坛、博客、播客、各类即时网络通讯工具)对该信息进行加工传递，逐渐形成一种或者数种观点鲜明的舆论观点，与此同时，网络的声音开始对现实社会产生影响力，引发现实社会的共鸣，网上网下产生互动导致网络舆情的影响不断扩散，而一旦热点转移或消失(包括行政介入、引导或干预)，网络舆情将马上关注下一个热点问题。

网络媒体不仅是民情民意表达的场所，更是沟通政府与公众的一种方式。民意能够得到充分地表达，信息沟通渠道能保持畅通，政府积极回应民意，公共管理主客体之间能够进行良性互动，那么网络媒体就能发挥社情民意的晴雨表作用，预警社会危机、缓解社会矛盾。一旦民意无法申诉或被刻意曲解，沟通渠道被堵，政府对民众呼声置若罔闻，那么网络媒体就会成为社会矛盾的放大器，成为滋生危害社会稳定各类因素的温床，甚至可能被敌对势力利用成为传播敌对、反动信息的工具，影响和妨碍政府履行正常的公共管理职能。网络舆情因为它的广泛的影响面以及所代表的诸多群体，还有它在传播和发展过程中的不确定性应该引起政府管理部门的高度关注。一方面，网络舆情对政府管理具有积极的推动作用。首先，有助于塑造良好的政府形象。网络是政府对外展示的一个良好平台，也为公共管理双方提供了便利的沟通渠道。对网民而言，通过网络了解政府出台相关政策的初衷，可以知晓公共管理具体行为的推进情况，甚至于可以通过网络进行监督政府的行政管理行为。在这样一种良好的互动情况下形成的网络舆情，有助于为政府管理提供有利的舆论环境。事实证明，善于开展舆论宣传、善于自我“包装”、能对外展示良好形象的政府，对内可以产生强大的凝聚力和吸引力，对外则可以产生强大的向心力和感召力。其次，有助于营造良好的公共管理环境。网络舆情同样是现实民众心声的某种反映，对现实社会也具有极大的反作用力。网络通过大量网民发出较为一致的声音，即形成舆情的方式表达对现实社会的观点，这种网络舆论环境的客观存在是现实社会管理者不容忽视的外界因素之一。政府管理者通过借力于网络环境，不但可以在网络“虚拟社会”中争取到支持，而且这种支持一定程度上也能反映到现实社会中来。事实上，网络意见可能存在某些较为极端的情况，但更多的意见是比较真实地表达了社会大众的声音，无法获得网民赞同的政策在现实社会中也很难真正得到贯彻落实。再次，有益于政府开展危机管理。随着社会的发展和社会结构的日益紧密，公共危机产生的概率以及对公共管理秩序所产生的危害性越来越大。危机事件从根本上说是对政府管理能力的否定性事件，危机发生是对政府应对能力的考验，无法预见危机、错误的判断以及不合理的决策处置能导致危机升级。正确收集分析网络舆情可以及时预判危机，合理地引导舆论可以化解矛盾。

另一方面，网络舆情如果处理不当，对政府管理也会带来一定的负面影响，这主要表现为：一是网络的出现使政府在管理信息的披露和发布方面的主动权受到了极大冲击。网络作为一种信息传递渠道已经对传统的信息传播和处理方式带来很大的挑战，政府如果不能清醒地认识到这一点，仍旧采用封闭或者有选择的发布信息的方式，那么当社会公众通过网络得知事件真相之后会极大地降低对政府的信任程度。二是造成民众与政府之间的隔阂。网络舆情不同于传统媒体舆情，网民普遍存在“求新”、“求异”甚至是“叛逆”的心理特征，如果得不到正确引导，而政府在某些方面又不能采取正确的应对方法，则很有可能造成民众与政府的隔阂甚至对立，增添社会不安定因素。三是危害公共管理秩序。这种情况的出现往往是因为民众与政府在某一具体管理行为上产生意见分歧或是矛盾，经网络不断传播，负面效应放大，导致民众与政府的矛盾激化，进而使政府管理者的“合法地位”受到质疑，对公共管理秩序造成危害。上海市在沪杭磁悬

浮项目建设过程中就发生了上述情况，在整个事态的发展过程中正是这种网络舆情推动了民众与政府之间的矛盾向着激化的方向发展。

二、政府在处理网络舆情方面存在的问题

媒体是党的喉舌，是我们党和政府一直重点关注的领域。应该说，党和政府也非常重视网络媒体对人们意识形态的导向性作用，各级党组织都建立了网络宣传部门，各级政府也有基于网络舆论宣传与管理的具体部门，承担着维护网络社会稳定的职能，各项网络舆情的工作机制也在逐步完善之中。但是也应看到，我们在网络管理、网络宣传、网络舆情应对等方面还存在不少薄弱环节，对于网络媒体在具体工作上管理多于建设，理念上管理多于服务，在管理手段上行政强制多于合理疏导。这些情况一定程度上制约了互联网体现社情民意的作用，也使网络舆情作为社会“安全阀”的功能受到束缚。

1.网络管理调节手段单一，缺乏针对性

网络的参与性和网民平等的“话语权”以及发言的“匿名性”，有利于调动网民参与公共事务管理的积极性。网民积极关注社会问题、发表意见甚至是批评意见，是社会民主、进步的表现，对网上积极、正当的舆论应予以提倡。在深化改革的过程中，一些深层次的矛盾、对现实生活中的一些不满情绪会在网上表露，一些负面的东西会在网上出现，对这些消极的方面应当积极予以引导。这就从政策和处理方法上对我们提出了新的课题，对于热点问题，不能套用对付有害信息的办法，只是一味地删、堵、封，还应讲究处理谋略，防止因处理不当引发新的矛盾。目前在应对网络舆情的实际操作过程中，存在过于强调行政命令和使用行政管理的办法。通常就是通过落实网站管理制度，对网站论坛类、交互式栏目管理人员提出明确的工作要求，严格审核发贴内容，采取“先审后发”的办法，确保网络信息的合法性和与主流思想的一致性。这一管理过程，体现了行政命令和行政管理的强制性。问题是由于对网络信息判断和把握的尺度不尽相同，一些正常表达网民心声、正确表达对政府管理的意见和建议被过于苛刻地删除，导致网络无法反映网络舆情的全貌，甚至会导致对网络舆情的误判。在这种过于刚性的管理体制下，网络的声音也呈现出单一性的趋势，这与网络舆情的属性是相违背的。

2.网络宣传与网络舆情脱节

网民所关注的热点问题是经常变化的，常常是一个热点问题还没有“冷”下来，新的热点问题又出现了，与之相对应，网络舆情的影响也是相互交织的，这就给我们政府的网宣部门带来了很大的工作难度。从宣传效果来看，能够顺应网民心理需求或者说是根据网络热点采取适时有效的工作切入点更能达到事半功倍的效果。但是，经常出现的情况是政府在网络宣传上的迟缓，没有找准时间点和合适的切入点，网民迫切需要了解的信息，往往得不到及时的披露，网民的意愿要求，也往往得不到及时的回应。另外，政府在网络语言的使用上也比较呆板，导致网络宣传难以与网民产生共鸣。网络世界是一个充分体现个性的地方，网民喜欢标新立异的表达方式，喜欢运用与众不同的语言，比较突出的就是网言网语的使用，像“偶”(我)、“顶”(支持)、“沙发”(第一名回帖)、“FB”(腐败、即网友聚会吃喝玩乐)、“拍砖”(表示反对并言论攻击)等等。很多情况下公共管理者就是因为没有采用符合网络特性的方式，使用过于呆板的语言，导致与网民沟通受阻，甚至于引起网民的反感。

3.政府处置跟不上网络舆情发展的进程

现代社会公共管理要求政府在行使公共权力管理公共事务时必须公开透明，管理者与被管理者双方信息交流应该是交互和对等的，社会公众有知情权，这是正确表达利益诉求的前提。但是我们目前做的还相当不够，政府对信息采取的不公开、迟公开或者必须设置一个观望选择期的处置方式，成为不良网络舆情形成的根本性原因。由于政府与网络舆情之间没有形成良性互动，一旦不良网络舆情出现时，常常看到的是有关政府官员出来“澄清”、“辟谣”、“解释”，疲于应付，非常被动。由于缺乏应对突发事件的预案，在面对即将形成对严重危害社会正常管理秩序的危机性舆情时，常常会束手无策，或者采取错误的应对方式盲目应对，陷入更加被动的境地。随着社会的进步和民众民主参与意识的不断增强，民众对公共事务信息的需求也与日俱增。而当政府对信息的控制与民众对信息的需求之间产生强烈对立的时候，网络因其开放性和交互性就会成为民众宣泄情绪、表达不满的平台。在重庆钉子户、厦门PX项目等事件中，当地政府的决策遭致网民的批评，面对海量的质疑、批评的帖子，当地政府不得不改变决策。如果政府能及时地披露相关的信息，加强与民众的信息沟通，充分地了解民众意愿，适时采取有效的网络宣传和舆论引导，这样的事件并非不能避免。

三、政府应对网络舆情的机制探讨

现代政府作为公共管理主体必须正视网络的客观存在，充分认识网络媒体在现代社会管理中的重要作用，主动融入到互联网“虚拟社会”中去，研究网民的思维方式，用网民能够接受的形式建设、管理和利用好互联网资源，不断完善应对网络舆情的机制，强化政府与网络社会的互动和与网民的共鸣，这样才能更大限度地发挥网络舆情对于政府管理的积极效应，克服其消极影响。

1.建立政府各职能部门网络舆情工作机制

目前各级政府对网络宣传工作是重视的，相关部门在机构设置、人员配备上也采取了相应的措施，在应对一系列突发事件中也取得了一定的成效。但是，网络宣传和网络舆情处置是一个面广量大的工作，仅仅依靠网络管理人员是不够的，需要各级政府的统筹考虑，需要政府各部门与广大民众的通力协作，全方位了解社情民意，建立群众、网民意见受理、转办、督办、反馈机制，接受民众和新闻媒体的监督。建议政府各职能部门建立网络舆情工作机制，明确工作目标，即网上投诉有结果、处理有时限、建言有回音，形成政府对网上社情民意反应敏捷、渠道畅通、直接开放的回应机制，实现政府和民众的互信、互动；明确网络舆情收集范围，即当地主要政府网站、主要新闻网站，以及人民网、新浪、网易、搜狐等国内主要网站中有关本地的社情民意和信息；规范工作流程，明确受理、转办、督办、反馈等工作流程的具体工作内容；提出时限要求，对涉及职责范围的咨询、投诉、意见和建议，由各级各部门专人在规定时限内办毕并反馈，对确需延长办理的，应在网上作出说明，对确需通过详细调查后才能办结的社情民意，要及时在网上通报办理进度。同时，为了保证网络舆情工作机制落到实处，各级政府应明确专人进行督办，并定期对网民社情民意办理工作进行通报，接受人民群众和社会各界的监督。

2.建立网络舆情引导机制

公众舆论具有可控制性和可引导性。尽管理论上讲，网络传播的特点使任何人在网络上都有传播信息的可能，但实践证明并不是所有的人都会无条件接受

网上的全部信息，人们更倾向于接受的信息来源是内容丰富、具有一定权威性的网站。因此，政府及网络媒体应充分发挥网络舆论导向作用，围绕网络热点问题，及时披露信息，组织有深度、有说服力的文章在网上刊发，解疑释惑，维护网络正确舆论导向，逐步形成健康的网络氛围。首先，保持信息的公开通畅。当今时代，网络媒体处在思想舆论阵地的前沿，担负着舆论宣传和引导的重大责任。应当在加快建立法律规范、行政监管、行业自律、技术保障相结合的管理体制的同时，加强互联网宣传队伍建设和宣传阵地建设；对日常舆论宣传，突出社会发展主旋律；对突发事件报道，加强“第一时间”的信息发布，用客观、公正、翔实的报道先发制人，引导舆论。这样，通过为社会公众提供全面、透明、迅捷的信息服务，就能使流言谣言迅速被戳穿，使社会正气得到弘扬，民族凝聚力得到提升。其次，发挥好“舆论领袖”的积极引导作用。根据传播学规律，“舆论领袖”在影响受众的态度方面，作用明显。尤其当网络上出现海量的信息时，一般公众往往会无所适从，他们对于评论权威的依赖会更强烈，更需要“舆论领袖”为自己解惑。就目前我国一些较有影响力的论坛的参与情况看，培养论坛的“舆论领袖”，利用这些“舆论领袖”来引导网上舆论，已成为一些大型论坛的普遍做法。这些“舆论领袖”有见地、有代表性的发言一般被版主用醒目的字号和色彩加以强调，放在网页的突出位置，以强化主流言论，孤立非主流言论。第三，强化网络“把关人”意识。任何信息传播，都是信息选择的过程，其间充满了各种各样的“把关人”。网络把关人包括网站编辑、网管等，在信息选择、引导舆情方面的作用至关重要。设置好有关的话题或者议题，吸引终端上的个人参与到公共话语空间，通过自由热烈的网络交互，及时的新闻报道，再加上详尽的事实背景材料，对不同空间的话语进行整合，在交流中引导大众舆论，促成正确舆论的形成。在把关中，切忌简单粗暴的删帖，要注重运用理性力量和情感因素来进行舆论引导，从认知、情感人手，晓之以理、动之以情，通过所报道的事实和评论来引导网民思考，打动感染网民的情感，使之产生认同与共鸣。

3.建立政府网络舆情预判预警机制

这一机制包括网络舆情信息收集机制、网络舆情信息分析机制、网络舆情发展方向的预测机制和网络舆情发展的干预机制。通过建立预判预警机制，政府可以有计划、有目的地对网络舆情进行干预，如在收集和分析舆情信息时发现了负面信息，则可以通过报道正面消息冲淡负面信息的影响。一是可以委托专业社会调查机构开展专题性社会调查研究，掌握现实动态和社会基本面的反响，敏锐捕捉一些带有苗头性、倾向性或群体性的问题，通过判断舆情信息变化的基本特征，分析其态势，预测其走向，揭示问题的实质所在，找出这些问题形成的根本原因，提出解决问题、引导舆论的对策建议。二是要建立起舆情联席会议制度，定期召开舆情分析会议，认真分析舆情产生的原因、发展趋势及其影响，准确把握本地区网络舆情动态，主动预判，及时作出策略调整。三是要建立相关网络舆情预警机制。网络舆情的预警流程主要包括制定危机预警方案、密切关注事态发展、及时传递和沟通信息等环节，要针对各种类型的危机事件，制定比较详尽的判断标准和预警方案，做到有所准备，一旦危机出现可从容应对。

4.建立政府网络舆情危机处理机制

根据社会燃烧理论，公共危机事件的发生实际上是社会系统由有序向无序发展，最终爆发突发性危机事件的过程。现阶段的中国正处在社会转型期，也是危机频发期，进行有效的危机管理是对现代政府的极大挑战和考验。对网络舆论来说，在无法用正常渠道宣泄的情况下，公民长期积累的诉求随时可能因某事爆发，造成民众与政府的矛盾激化乃至产生行政危机。我国的公共管理危机处理机制尚处起步阶段，与公共管理发达国家有一定的差距，网络舆情危机也时有发生，政府在应对时尚缺乏有效的机制，往往处于被动的局面。可以通过设立综合性决策协调机构和常设的办事机构，加强政府部门间的协调以提高应对重大突发事件能力，是许多发达国家的共同做法。针对网络舆情问题，可以建立由宣传部门直接领导，各部门参加的舆情监管机构，在平时负责网络舆情的监测工作，遇上突发事件时，可兼为网络舆情突发事件指挥中心。这样，可以将舆情突发事件的处理从一种非流程化的决策过程，转变为一种程序化的决策过程，可以提高有关部门的响应时间，采取有计划的步骤，沉稳地面对事件，消除影响，减轻危害，保障网络的安全运行和信息安全，同时形成网上正面舆论的强势。

5.建立政府部门间协作交流机制

政府部门之间要互通信息，政府部门和非政府组织，甚至与社会群体包括网络虚拟社团之间都应该建立沟通的渠道，加强信息的交流，发挥信息的社会价值，减少由于信息闭塞和沟通困难造成的误会。目前，各级政府基本上明确了网络宣传职能，多数地方政府还专门成立了网宣机构，政府各具体职能部门例如公关安全部门、通信管理部门等都负有对网络信息进行管理和引导的职能。但是在这些部门之间却缺乏有效的信息交流和沟通，无法形成合力。现在需要的是将各级党政部门的具有网络信息管理、收集、分析、引导、处置相关职能的部门通过一定的方式串联起来，加强各职能部门之间的信息交流与沟通，统一政府对外宣传的口径，协调一致，打破部门樊篱，通过联席会议等形式最大限度地进行信息沟通和资源共享，保证政府在公共管理中准确掌握网络动态，及时做出反应并反馈。

责任编辑：宋奇