中国城镇工作贫困者:概念成因及对策

姚建平

摘要：工作贫困者是指有工作但仍然生活在贫困状态下的人。从劳动报酬的角度来看，城镇工作贫困者目前主要就职于农林牧渔业、住宿餐饮业、水利环境和公共设施管理业、建筑业、批发和零售业、居民服务和其他服务业、制造业七大低收入行业；而那些就职于非正规部门的下岗工人和农民工是工作贫困者的主体。负所得税、最低工资制度和一些社会福利项目是福利国家解决工作贫困者问题的主要途径，但是这些措施在中国的应用仍然需要进一步探索。

关键词：工作贫困者；劳动报酬；社会阶层；负所得税

中图分类号：C913.3

文献标识码：A

文章编号：1003—1502(2009)05—0095—08

一、谁是工作贫困者

工作贫困者一词来自英文Working Poor的翻译。笔者从网络上输入“Working Poor”一词发现大都翻译成“穷忙族”。细读相关文章进一步发现，“穷忙族”通常是指职位不高、事业进展不大的白领。然而如果从学术的角度深究工作贫困者一词的本源，与所谓“穷忙族”的含义相差甚远。有学者认为，工作贫困者是“至少在半年的时间里要么在工作要么在劳动力市场上找工作，但仍然生活在贫困家庭中的人。”也有研究者将工作贫困者定义为“18岁及以上，四个月内至少工作一个星期并且符合领取食品券(Food Stamp)或‘抚养未成年人子女家庭援助(AFDC)条件的人”。从关于概念的讨论中可以看出，工作贫困者必须同时具备两个条件：即工作条件和贫困条件。实际上，多数美国研究者定义工作贫困者时都从两个方面考虑：首先，贫困状态是根据其家庭收入与官方贫困线相比差距是多还是少；其次，工作定义为正在工作或正在寻找工作，或者两种情况加起来的持续时间至少半年。但如何界定工作和贫困在实践中往往存在分歧。由于工作贫困者通常工作不稳定，因此大多数研究者将一定时间内工作或者找工作的情况设定一个标准作为第一个前提条件。而界定贫困最简单的方法是采用官方贫困线，不过有些研究者根据研究的需要会采用其他贫困标准，例如某一社会救助项目资格。

从笔者检索的文献来看，目前尚未发现国内有对工作贫困者的定义。参照前文所述，要定义工作贫困者，那么势必要界定工作和贫困这两个前提条件。先来看时间条件。西方学者引入时间条件的目的之一是为了去除那些福利依赖者。我国目前的社会福利水平还很低，贫困者要么是丧失劳动能力的人，要么是工作贫困者，而极少出现有工作能力而没有(少)工作意愿的福利依赖者。设定时间条件的另一个目的是不仅可以排除那些劳动力市场的非参与者，也可以排除那些边缘参与者，这些人包括暑假想工作一两星期的学生、因生病或残疾而差不多一整年或多年都无法工作的人等。再来看贫困条件。迄今为止，城镇贫困的度量在中国还没有统一的标准。对城镇贫困人口的界定，通常是依据目前各地的城市最低生活保障线，即将人均可支配收入水平低于当地城市低保线的人口作为贫困人口。但是，将最低生活保障线作为贫困标准存在争议。反对用最低保障线作为标准的理由是，首先，地方政府在制定最低保障线时，过多地考虑了地方的财政支付能力，没有充分考虑居民基本生活需求，特别是经济欠发达地区往往压低保障标准；其次，最低保障线缺乏全国统一的计算口径，地区可比性差。王有捐采用马丁法测算2004年全国城镇居民贫困线时发现，各地的最低生活保障线几乎都低于贫困线，大约低32％，东部地区大约低29％。经济欠发达的中西部地区差距更大，超过35％。因此利用城镇低保线作为贫困线来界定工作贫困者显然不合适。此外，由于低保线覆盖了大量没有劳动能力的人，因此用来测量工作贫困者意义不大。鉴于此，我们可以采用国际贫困线法来确定贫困线。国际贫困标准(InternationalPoverty Line Standard)是一种收入比例法，它通常是以一个国家或地区社会平均收入的一定比例(通常是50％)作为这个国家或地区的贫困线。假设收入只考虑劳动报酬，从《中国统计年鉴》提供的数据可以确定我国城镇工作贫困者会大致集中在哪些行业内。表1是2006年按行业城镇单位就业人员平均劳动报酬及占社会平均劳动报酬比例。

从表1可以看出，有七大行业的劳动报酬低于社会平均劳动报酬，其中农林牧渔业最低，占社会平均劳动报酬的44.44％，也就是说，农林牧渔业的劳动者是低于用国际贫困线法划定的贫困线。其次是住宿餐饮业占73.05％，水利、环境和公共设施管理业占74.94％，建筑业占77.50％，批发和零售业占85.33％，居民服务和其他服务业占86.45％，制造业占87.38％。不过，制造业的情况比较复杂一些。在统计年鉴中，制造业总共包括30种细分行业，其中烟草制造业平均劳动报酬达到46089元，不仅大大超过整个制造业的平均劳动报酬，而且大大超过社会平均劳动报酬。如果将烟草制造业去除，那么制造业的平均劳动报酬只相当于社会平均劳动报酬的83.47％。表1说明的是行业劳动报酬状况，从个体的角度来看，如果一个人在这些行业工作，那么他成为劳动贫困者的可能性就比其他行业大得多。

城镇各行业的平均劳动报酬受单位注册类型的影响很大，表2是2006年城镇单位七大低报酬行业就业人员按注册登记类型的平均劳动报酬及占社会平均报酬的比例。

从表2可以看出，城镇集体单位的行业报酬要明显低于国有单位和其他单位。注册登记性质属于城镇集体单位的七大低收入行业，其就业人员的平均劳动报酬都没有超过社会平均劳动报酬的60％。也就是说，如果以国际贫困线作为贫困标准的话，那么在城镇集体单位中这七大低收入行业工作的劳动者绝大部分都是工作贫困者。

二、工作贫困者作为一个社会阶层

尽管计划经济时代我国城镇社会各阶层之间存在经济上的差异，但整体上还处于相对平等的状况。当时城镇社会各阶层的收入分配的特点是：低收入水平下的高度平均主义。国家统计局和美国学者阿德尔曼、桑丁对1978年以前中国城镇收入不均等程度进行分析，得出的估计结果是基尼系数在0.16～0.17之间，而且这样一种平均主义的分配格局在改革前的近30年的时间里是相对稳定的。在这样的分配格局下，城镇社会并不存在收入显著低于其他社会阶层的工作贫困者阶层。

改革开放以后，社会主义市场经济体制的建立改变了原有社会分层的经济基础和社会基础。由于原有的单一公有制被打破，非公有制经济迅速崛起，“单位制”受到市场经济的冲击开始发生改变，其社会资源分配的主导作用被削弱。政治身份制度也发生了重大变化，这包括：阶级身份被取消、户籍身份开始松动以及劳动者的职级身份(干部、工人和农民)之间的界限开始弱化。随着政治身份的弱化，其对于劳动报酬的影响也越来越小，而市场因素逐渐成为劳动报酬的决

定因素，并且在很短的时间内就改变了城镇居民的收入结构。李强利用《中国统计年鉴》的相关数据进行分析发现，1990年我国城镇居民的家庭收入分层是一种明显的金字塔型结构。一部分人已开始成为高收入阶层，同时约有62.4％的家庭居于下层和中下层水平。这种收入分层结构主要是当时我国城镇中的二元就业体制造成的。当时城镇就业群体大约分为两种情况，一种是就业于国有、集体单位，靠所谓“死工资”生活的群体，他们是城市就业人口的主要群体，占城市就业人口的90％以上。这些人在改革开放以后多数已经成为城市的中下层或者下层收入者。第二，另一种群体则常被称为“下海者”，即脱离原来的“计划体制”、投身于市场竞争之中，如个体户、私营企业主、各种经纪人、中小企业承包者、各种新办公司经营者、横向联营经营者，各种与外商、外资、私营经济交往的人等。他们成了城市中的富有者。由于“下海”经营者并非受过高等教育且具有较强职业技能的人，因此当时甚至流行着“造原子弹的不如卖茶叶蛋的，拿手术刀的不如拿剃头刀的”等诸如此类的民间流行的说法。

但是这种劳动报酬分配格局并没有持续多久。20世纪90年代中后期，“脑体倒挂”现象逐步得到纠正，以各类专业技术人员为代表的中间阶层的收入和地位不断上升，总体规模也在不断扩大。因此，当时学术界普遍认为中国在不久的将来会形成一个庞大的中产阶级，社会阶层结构也会逐渐由“金字塔型”演变为“纺锤型”。但是到了21世纪初期，很多研究表明：与人们想象的恰好相反，我国城镇社会的这种“金字塔型”的社会阶层结构不但没有改变，反而进一步固定下来。陆学艺等人在《当代中国社会阶层研究报告》一书中，提出了“以职业分类为基础，以组织资源、经济资源和文化资源的占有状况为标准来划分社会阶层的理论框架”，按照从上到下的顺序将中国当代城镇社会分为国家与社会管理者(比例是2.6％)，经理人员(比例是3.4％)，私营企业主(比例是1.5％)，专业技术人员(比例是8.6％)，办事人员(比例是14.2％)，个体工商户(比例是12.3％)，商业服务业人员(比例是20.1％)，产业工人(比例是21.12％)，农业劳动者(比例是2.7％)，城乡无业、失业、半失业者(比例是10.2％)十大社会阶层。从各阶层所占的比例来看，城镇最大的两个阶层(商业服务业人员阶层和产业工人阶层)占全部城镇人口总数的41.3％，再加上农业劳动者阶层和城乡无业、失业、半失业者阶层，我国城镇底层占到总人口的54.2％，这些人构成了城镇工作贫困者的主体。而最能代表中间阶层的专业技术人员阶层和办事人员阶层的比例并不大，两者相加才占总人口比例的22.8％。

城镇工作贫困者阶层形成的根本推动力量是经济结构的转型和技术进步。技术的进步会产生一种不平衡，使得技术性的工作岗位(skilledjob)比有技术的工人(skilled worker)多，没有技能的工人(unskilledworker)比非技术性岗位(unskilled joh)要多。这种供求的不平衡会抬高技术性岗位的劳动报酬，而压低非技术性岗位的劳动报酬。由于劳动报酬不平等的状况不断扩大，就必然会产生劳动力市场的相对被剥夺者，进而形成工作贫困者群体。从我国的劳动力市场的结构情况来看，工作贫困者又主要表现为非正规就业者。虽然并非所有的非正规就业者都是工作贫困者，不过总体看来，非正规就业与工作贫困密切相关、高度重合。“国际劳工组织在关于《摆脱贫困》的报告中提到，非正规经济和贫困经常有重叠现象。2006年，在劳动者中的贫困人口比例，如按人均每天1美元的全球贫困线衡量，东南亚和太平洋为13.6％，东亚为9.5％，南亚为32.1％。如贫困线按每人每天2美元计算，这一比例要升高到东南亚和太平洋为51％，东亚为37.6％，南亚为77.4％。这些工人收入不足以使其自身和家庭摆脱贫困。这一趋势在亚洲以不同模式明显表现出来，一些地区创造的大部分工作特征是收入低、工作环境差、生产力低，与非正规经济相关。”国城镇工作贫困者增长的同时也明显伴随着非正规就业者规模的显著增加。国际货币基金会(IMF)的研究表明，在过去12年(1980～2001)，尽管到2001年为止国有企业工人几乎下岗了一半，剩下的工人总数还不到4000万(从1980年的6700万下降到2001年的3950万)，但是总的工作岗位还是以每年3％(或者650万)的速度增长。从1995年开始，集体企业的就业岗位同样也在显著下降。但国有企业和集体企业减少的工作岗位被私有部门的工作岗位(包括外资企业)所抵消。私有部门(包括外资企业)从1980年到2001年底创造了1750万工作岗位。同一时期还增加了7500万个工作岗位无法具体说明，这些工作岗位主要是非正规部门(例如街头商贩、建筑业和家庭服务业)，很难被统计部门准确统计。表3是《中国统计年鉴》上从1978年到2006年城镇就业人员数的变化情况。

从表3可以看出，改革开放以前城镇就业主要集中在国有单位和集体单位，个体所占的比例极少。改革开放初期，国有单位和集体单位的就业岗位有一定的增长。国有单位的就业人数到1995年达到最高点1.126亿，集体单位就业人数在1991年达到最高点3628万.此后开始不断下降。国有单位到2006年的就业人数只有6430万，10年间差不多减少了一半。集体单位到2006年只有764万，仅相当于1990年代初期的五分之一。与此同时，私有部门的就业岗位开始增加。在所有新增就业岗位中，增幅最大的是私营企业和个体企业。2006年两者就业人数总和达到6966万，占总就业人数的24.61％。私营企业和个体企业是非正规就业的主体，由此可见，大规模非正规就业者的存在是城镇工作贫困者阶层形成的主要原因。

三、工作贫困者的贫困原因

在福利国家，争论最多的问题是工作贫困者是否是由于自身懒惰造成的。有学者认为，工作贫困者陷入贫困的原因仅仅是因为他们的工作时间不够长。如果他们全职，全时工作，那么他们将脱离贫困。也有学者认为，他们陷入贫困的原因不是无法获得全职，全时工作，或者劳动报酬太低。即使他们工作更多的时间，仍然会保持贫困。我们首先来看看工作贫困者是否努力工作。马琳·金(Marlene Kim)的研究结果表明，“尽管工作能明显减少陷入贫困的可能性，但并不是万能药。大部分工作贫困者如果每周工作40小时(每年工作52个星期)将仍然保持贫困。在那些如果工作这么长时间能够脱离贫困的人中，有五分之二要么是残疾人或老年人，要么是那些找不到全职或全年工作的人。这样看来大部分工作贫困者是在尽其所能去养活自己。假设能够得到足够的工作的话，也只有18％到28％的人通过全职工作或全年工作有可能脱离贫

困”。在我国，工作贫困者的问题往往不是他们的工作时间太短，相反，大量低收入的劳动者迫于生计不得不接受超长时间工作条件。此外，中国不是福利国家，公民不工作无法获得像福利国家那样的优厚待遇，因此唯一的办法就是不停地工作。石美遐2005年对在北京56名外地非正规就业者做深度访谈发现，他们的每天劳动时间在8小时以内的仅占143％，其他人均超过8小时。对于农民工来说，由于他们没有城市户口，也没有像城市市民那么多的社会关系和社会支持网，因此更不会和雇主计较工作时间。李强等人2002年对北京市农民工的调查表明，有大约三分之一的农民工每天劳动时间超过12小时，有大约六成的农民工每天劳动时间超过10小时，有16.1％的农民工每天劳动14小时及以上。

其次，既然工作贫困者的贫困原因不在于不努力工作，于是很多研究者将视角转向了工作本身。例如，唐纳德·桑克(Donald L.Schunk)发现美国南方工作贫困者有以下几个方面的职业特征：(1)低收入工人在零售、私人服务、维修服务、娱乐表演和休闲、社会服务及建筑业中占有较大比例，而较少有在金融部门，包括银行、财政、保险，不动产、健康及教育服务和政府部门工作。(2)低收入工人更容易在小企业工作，尤其是10人以下的小企业。(3)工作流动性较高的行业如零售业、建筑业雇佣了大量低收入工人。工作流动率较低的行业，如政府部门、财政和保险业、教育服务行业，很少雇佣低收入人群。大卫·罗斯(David P.Ross)等人对加拿大143位短期福利救助接受者进行案例研究发现，无技术含量的劳动力是这些人最常见的工作类型(37％)，接下来是擦洗工(17％)、服务员(9％)、渔业工作者(6％)、伐木工(5％)。我国工作贫困者的行业特征也比较类似。工作贫困者大都是非正规就业者，其职业特征主要包括：(1)非正规就业者的行业分布主要集中在零售业、服务业、建筑业、休闲娱乐业。这些企业的规模通常较小，大都是小规模的私有企业和个体工商户。其他的非正规就业者，如农民工、家庭服务人员、大部分自营就业者，以及学徒工等。(2)非正规就业者中包括很多临时工、钟点工和零工，由于他们的职业特点和生存的需要，他们时刻都在找工作中度过，其就业稳定性极差。还有一些个体经营的非正规就业者，尤其是那些从事小规模经营的，往往根据市场上商品需求的变化而快速地改变经营项目，以适应市场需求。

再次，工作贫困者的自身劣势无疑也是他们陷入贫困的重要原因。布鲁斯·克兰和菲利普·罗尼斯(Brllce w Klein&Philip L.Rones)的研究发现工作贫困者具有以下特征：(1)工作贫困者大约占所有16岁以上的贫困者的三分之一。(2)劳动力市场问题(例如失业、找不到工作)恰好和低工资同时发生的时候最有可能陷入工作贫困状态。(3)一家如果有两个人工作，那么陷入贫困的可能性显著降低。丈夫和妻子同时工作的贫困家庭很少。(4)离异但需要维持家庭生活的女性陷入贫困的可能性极大。大约四分之一的单亲母亲家庭属于贫困家庭。(5)工作贫困者中受教育程度较低的人比例非常大㈣。中国城镇的工作贫困者与此有相似的地方，但也具有自身特点。下岗工人是我国城镇工作贫困者的主要来源之一，有研究表明下岗工人具有以下特点：(1)中年人最有可能下岗失业。1998年，44.6％的下岗失业者年龄在35到46岁之间。(2)下岗失业与受教育程度密切相关。1996年的下岗工人中受教育程度低的人(初中及以下)占了70.6％。(3)性别也是一个重要因素。1998年610万国有企业下岗工人中，女性占44.6％，尽管女性只占所有国有企业职工的35.5％。(4)大部分下岗工人都是以前的国有企业职工。国有企业下岗职工占下岗工人总数的67.8％。(5)下岗工人主要来自第二产业，也就是制造业。从下岗工人自身情况来看，具有文化程度低、女性多于男性的特点，这与国外的情况比较相似。但下岗工人的大部分正值中年(也就是所谓“40～50现象”)，而且主要来源于国有企业，这一点与国外工作贫困者有明显差异。

农民工也是城镇工作贫困者的主体之一，但农民工的显著特点之一就是年轻。王芬(Wang fen)等人曾将上海农民工年龄与上海本地居民进行比较发现：大约50％的农民工年龄在20到29岁之间，而20到29岁之间的本地人口只有16％。年龄超过50岁的农民工所占比例不到5％，而本地居民这一比例达到25％。从性别的角度来看，农民工的性别差异更多地是体现在劳动力市场的分割上。例如，郭飞(Fei Guo)对北京农民工的调查发现，大约有三分之一的男性农民工在建筑业就业，其他男性农民工就业较多的行业是商业和小买卖、餐饮业和其他服务业。女性农民工更多地集中在与服务相关的行业，包括商业和小买卖、餐饮服务和其他类型的服务业。另外有大量女性农民工进入工厂成为产业工人。农民工另外一个显著特点是受教育程度普遍偏低。梁在(zai Liang)和马中东(zhongdong Ma)使用2000年人口普查数据进行分析发现，我国四分之三的流动人口受教育程度在初中及以下。进城的农民工除了文化程度低、年纪轻以外，其共同点就是没有城市户口，这一点也与国外工作贫困者明显不同。

四、政策思考

工作贫困者问题不是发展中国家独有的现象，它同时也是困扰发达国家的难题。当遇到经济萧条时，工作贫困者问题尤其严重。为了摆脱“工作贫困”的窘境，发达国家采取了种种方法。例如，克林顿政府曾宣称要通过“工作安全计划(Working Security Program)”让每一个有工作的美国人摆脱贫困。该计划形成了一系列工作安全的决议，包括大幅提高最低工资、提供更多的教育和职业培训服务、大幅提升“收入所得税抵免(EITC)”，授权雇主给员工更多除工资以外的福利，福利接受者找到工作后继续给予福利等等。从发达国家现有的经验来看，应对工作贫困的政策主要有以下几个方面：

一是负所得税方案。负所得税(Negative IncomeTax)是直接针对工作贫困者的收入保障设计的，最早由美国保守主义经济学家米尔顿·弗里德曼(MiltonFriedman)提出。负所得税方案包括三个相互联系的组成部分：即支持或保证水平(support or guarantee lev-e1)、临界水平(break-even level)、恢复比例(recoveryrate)或隐性税(implicittax)。具体操作是这样：假设一个四口之家每年需要保证的收入水平是4000元。如果这个家庭没有其他收入，那么就需要给该家庭提供4000元的收入支持。但是假设该家庭能够挣4000元，那么其保证收入部分是每挣1元将减少50分(即恢复比例为0.5)。因此该家庭总收入将是4000元挣的

收入加上2000(0.5×4000)元基本支持，总共6000元的免税收入。这个计算公式在家庭总收入达到临界点(break-even point)之前一直有效。当家庭收入水平达到8000(0.5×8000=4000)元及以上那么将适用正所得税(positive tax)，但是正所得税部分只适用于超过临界点8000元的那部分收入。“负所得税”在美国的社会政策实践就是“收入所得税抵免”(EITC)。“收入所得税抵免”的受益群体是有孩子的低收入工作家庭(从1994年开始，低收入无孩子的家庭也可以成为受助者)。对接受者除了有抚养孩子要求和工作要求外，还必须接受经济调查。“收入所得税抵免”作为联邦政府比较特殊的福利形式，显著提升了低工资工作者的工作价值。1996年，一个有两个孩子的工人最低工资是每年10712美元，而通过“收入所得税抵免”另外可提供3560美元的收入支持，这样年收入总共达到14272美元。通过“收入所得税抵免”项目的补助，这个工人的劳动价值从每小时5.15美元上升为每小时6.86美元。

关于负所得税的应用问题，国内很早就有学者做过探讨。唐钧曾在上个世纪90年代提出过，以“负税”和“贫困线”将所有的公民区分为“应缴纳个人所得税者”、“免缴个人所得税者”和“可以自动得到补偿者”三部分，其具体设想是：“(1)以社会平均收入作为个人所得税的起征线或称‘0税负线；在社会平均收入的50％～60％设立一条贫困线。(2)收入在0税负线以上的公民，都应缴纳个人所得税。所得税是累进的，收入在0税负线附近的公民的税负只是象征性的，占其收入比例很低；但越往上，其税负占其收入的比例呈几何级数增长。(3)收入在0税负线和贫困线之间的公民免缴所得税。(4)收入在贫困线以下的公民则可以从政府征收的个人所得税中得到补偿，使他们的总收入超过贫困线。”按照这种政策，负所得税不仅能让工作贫困者受益，还能惠及社会最贫困者。尽管负所得税在理论上是很完美的，但在中国实际应用时却存在很多争议，而其中最重要的争论是制度的公平问题。这一点可以从两个面来分析：首先，按照负所得税理论，应该是“人人都是纳税者”。但是负所得税方案下不交税并且获得补助的那部分人就表现出了权利和义务的相分离，是不公平的表现。其次，“负所得税”的实施可能会使得一些人“不工作、没有收入，却可以补到贫困线”，而有些人辛辛苦苦的工作、努力挣钱却可能也只有贫困线上下的收入。这样在穷人中间就形成了“干与不干一个样，干多干少一个样”的状况，事实上是在鼓励穷人不干活或少干活。此外，负所得税的真正实施还有赖于其他外部条件。洪大用曾经针对我国实施“负所得税”的外部条件进行过分析。他的主要观点包括：(1)“负所得税”实施的前提是所得税制完善。在发达国家，个人所得税约占国家财政收入的30％左右，主要用于社会保障的公共开支约占国家财政收入的20％～30％。这一点显然是我国所不具备的。(2)我国目前的个人所得税制并没有得到有效地贯彻、执行，还十分不完善。(3)实施“负所得税”有赖于全民的纳税观念。如果低收入者可以不纳税，那么就与权利和义务相结合的公平理念相背离。(4)实施“负所得税”之前需要慎重研究和确定社会救助对象的数量和性质。(5)实施“负所得税”必须充分意识到该项制度本身的局限性，仅以家庭收入作为实施“负所得税”的唯一标准有明显缺陷。尽管我国目前可能还缺乏实施“负所得税”的条件，但是“负所得税”作为发达国家一项比较成熟的税收政策对于我国扶持城镇工作贫困者应有重要借鉴意义。

二是最低工资制度。作为一种帮助低收入劳动者的机制，最低工资制度可以让有工作的低收入劳动者获得基本收入保障。最低工资制度之所以被人们用来解决工作贫困者问题有很多原因，其中最主要的是在减少贫困的同时能够保持工作动机。2004年底，我国31个省(区、市)全部建立了最低工资制度，发布并执行了本地区月最低工资标准；2006年底，除西藏以外的所有省份进一步颁布实施了小时最低工资标准。非全日就业劳动者、民办非企业单位就业人员等都纳入到最低工资制度的保障范围。但是，最低工资制度作为反贫困工具也有明显缺陷：第一，是覆盖率问题。工资可能低于最低工资线的部门大都是非正规部门，但是这些部门的劳动者往往没有签订劳动合同。例如自雇者、家庭服务人员、商业以及某些服务业领域的销售人员、建筑业的农民工等，而他们往往更容易不受最低工资制度的保护。第二，强制执行最低工资制度是另一个缺陷。在现实情况中，如果发现雇主支付给工人的工资少于最低工资标准，雇员一般只能得到所欠的部分加上上诉成本。因此，违法的雇主所受到的财政处罚和风险损失很小。更何况，雇员在明知如果举报将很可能面临被雇主解雇的情况下又有谁会去举报呢?第三，最低工资制度无法随着家庭规模的不同进行调整。因此在福利国家，那些有需要抚养家庭成员的贫困挣工资者(wage-earner)会发现社会救助在经济上更有吸引力。第四，最低工资制度经常受到指责是因为提高了雇主的劳动力成本而引起失业。例如，一些小企业往往在贯彻最低工资制度的同时，为了维持劳动力成本不得不减少雇员数量，从而诱发企业裁员。因此如何在利用最低工资制度保障劳动者收入的同时，尽量降低其负面效应是我国当前最低工资制度建设的一个重要课题。

三是其他社会福利项目，包括儿童福利、老年人福利等。普遍性的儿童福利和老年人福利受益具有全民性特征，尽管这对于高收入家庭来说其意义不大，但对于低收入家庭却能够带来很大的帮助，能够在一定程度上解除他们的后顾之忧，并增强其工作动机。我国当前社会保障制度仍然处于转型阶段，而且我国的文化传统更加侧重于儿童的家庭照顾，对于国家介入儿童养育问题目前仍然没有形成共识。因此就我国目前的情况来看，儿童家庭津贴仍然是一件比较遥远的事情。不过，笔者认为政府推动儿童家庭津贴的话，那么最有可能从残疾儿童、孤儿等特殊儿童的家庭津贴开始，最后推及普通儿童是一条相对容易的发展路径。关于老年津贴问题，我国有学者做过研究，针对目前农村居民普遍缺乏养老保险的问题，杨立雄认为“从社会保险退回社会救助，以非缴费性的老年津贴方案代替现行的以缴费为资格的养老保险制度”是当前农村养老模式中的一个理性选择方案。不过笔者认为，建立农村非缴费性老年津贴的障碍在于两个方面：一是资金问题。尽管杨立雄的文章中已经计算过较低标准和较高标准两种方案并得出结论，认为老年津贴方案完全具有经济可行性，但问题是由于非缴费性津贴是不缴费的，所以政府必须要有大量的资金投入才有可能保证制度的正常运行。如果再加上制度的运行成本，所需资金将会更多。二是理念问题。在城市地区目前都还有大量居民没有老年津贴的情况下，率先在农村实施会产生什么样政策影响也无法预知。

责任编辑：翟祎